Выступление на Конгрессе депутатов Политической партии "Справедливая Россия: Родина / Пенсионеры / Жизнь" 24 июня 2009 года (г.Москва)

24 июня 2009

Уважаемые коллеги, дорогие друзья!


Эта встреча планировалась давно. Уже два года мы являемся парламентской партией. Численность наших депутатов на различных уровнях представительной законодательной власти постоянно растет. Вместе с ней растет и наша политическая ответственность за положение дел в стране.   Мы должны работать как слаженная команда. 


Как вы знаете, очередные выборы в региональные законодательные собрания и представительные органы местного самоуправления состоятся в октябре этого года. Время не ждет. Результаты будущих выборов во многом определит то, какую оценку избиратели выставят действующим депутатам.


Каким депутатским корпусом мы сейчас располагаем? В нашей фракции в Государственной Думе работает 38 депутатов. В 66 законодательных собраниях регионов у нас 309 депутатов. В 726 муниципальных образованиях мы имеем 2011 депутатов.


Движение левых партий к власти всегда начиналось снизу, с местных, муниципальных и региональных выборов. Более того, развитие  культуры самоорганизации людей – это прямая политическая задача левых сил. Именно социалисты и социал-демократы обеспечивают политическую поддержку демократических процессов на местном уровне.  


Мы прекрасно понимаем, что у региональной власти и местного самоуправления свои задачи и специфические проблемы. После пленарного заседания начнется работа по секциям, где вы будете эти проблемы обсуждать. Вместе с тем, как показывает опыт, региональные администрации и муниципалитеты достигают наилучших результатов тогда, когда работают сообща. В своей программе мы ставим перед собой цель «обеспечить тесное сотрудничество власти всех уровней с институтами гражданского общества», к которым относится и местное самоуправление.


Для людей не так важно, где и как принимаются решения, влияющие на их жизнь. Для них, прежде всего, имеет значение результат. Поэтому все ключевые сферы жизни должны быть объектом совместных и скоординированных действий центральной, региональной и  муниципальной власти.


Это стало особенно очевидным в условиях кризиса. Вы знаете, что наша партия предложила подписать «Хартию социальной солидарности», закрепляющей взаимные обязательства всех уровней власти, институтов гражданского общества, политических партий, профсоюзов, руководителей предприятий и предпринимателей – всех, кто ответственен за судьбу миллионов людей по реализации антикризисных мер. С одной стороны, эта акция отразила нашу озабоченность тем, что при огромных государственных расходах по преодолению кризиса вопросы ответственности и контроля так до конца и не решены. Многие решения Президенту и Правительству приходится принимать в режиме «ручного управления». С другой стороны, мы стремимся преодолеть барьеры, возникшие между властью и гражданским обществом. Это наша принципиальная позиция как социал-демократической партии.


Традиция местного самоуправления в России имеет интереснейшую историю, которая, к сожалению, была еще недавно предана забвению. Советская система утверждала вертикально интегрированные структуры, вытравляя, по сути, все начала самоорганизации людей. Спонтанные попытки создать институты самоуправления в 90-е годы отмечены острейшими противоречиями. Начались дезинтеграционные процессы, которые нанесли нашей стране колоссальный ущерб.


Только в конце 1999 года был принят 184-й Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации». Этот закон определил базовые принципы и порядок разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем заключения договоров между ними о разграничении полномочий. За восемь лет в него было внесено 37 поправок. Причем, предложения по передаче полномочий с одного уровня власти на другой продолжают поступать в огромном количестве.


Еще более драматична судьба 131–го Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». После долгих согласований этот закон был принят 6 октября 2003 года. Но общественная дискуссия на этом не закончилась. На протяжении последующих пяти лет закон действовал в режиме «переходного периода». За это время в него было внесено 296 поправок! Своеобразный рекорд. Все это время местные органы власти упрекали законодателей в подыгрывании региональным властям в ущерб муниципалитетам. Иногда обосновано, иногда нет. Администрация субъектов федерации также не скупилась на упреки в адрес местной власти. Опыт показал, что на местах далеко не всегда могут эффективно распоряжаться новыми бюджетными правами.


В результате проблема разграничения ответственности внутри регионов и на местах так и не была полностью решена.  Отношения между главами субъектов федерации и руководителями районов и городских округов, а также между главами районов и руководителями поселений очень часто строятся по принципу «начальник-подчиненный». Особенно характерны такие отношения по линии «регион — муниципальный район». Фактически произошло огосударствление муниципальных районов. Районные администрации стали по факту территориальными органами администрации субъекта федерации.


Это полная профанация самой идеи 131-го Закона и нарушение ст. 12 Конституции страны, которая гласит, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».


Там, где местному самоуправлению удалось отстоять свою самостоятельность, ему приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить вниз. Причем диапазон проблем крайне широк: от привлечения внешних инвестиций до уборки мусора. Скажем, ветхий жилой фонд нередко принудительно передается в муниципальную собственность. С другой стороны, муниципалитеты стали отвечать за решение таких вопросов, которые, по сути, являются государственными: от образования до безопасности. И это при явном недостатке средств и отсутствии прав самостоятельно принимать ключевые решения.


Однако существуют и позитивные тенденции. Там, где органы местного самоуправления оказались экономически состоятельными, низовые инициативы, основанные на точном знании местных условий, буквально творят чудеса.


Какова в этом вопросе позиция нашей партии? Она четко определена. Мы будем поддерживать все усилия власти и гражданского общества по передаче полномочий и ответственности на тот уровень управления, который в наибольшей степени приближен к населению. И требовать, чтобы эти полномочия были подкреплены ресурсами.


Речь идет не только об отношениях «регион – район», но и об отношениях «район – поселение». В частности, мы не должны соглашаться, а тем более поддерживать практику так называемой «добровольной» (в кавычках) передачи полномочий от муниципального поселения муниципальному району.


По данным Министерства регионального развития 17758 поселений (82,2% их общего числа) заключили соответствующие соглашения с районами. Поэтому главными получателями субвенций, направляемых местным самоуправлениям, являются бюджеты районов и бюджеты городских округов. Городским и сельским поселениям достается чуть более 4% всех перечисляемых сверху средств. Такая практика сводит на нет еще одну идею муниципальной реформы – решать большинство вопросов жизнеобеспечения людей на поселенческом уровне.


В то же время мне бы не хотелось, чтобы вся критика муниципальной реформы была обращена в адрес законодателей. Политика в сфере местного самоуправления отражает все противоречия нашей сегодняшней жизни. Через региональный и местный уровень власти пролегает самый короткий, но и самый сложный путь к решению жизненно важных проблем человека. Куда как проще продиктовать «что и как делать» сверху. Но это путь в никуда. Без низовой демократии, без сильной местной власти, без  культуры самоуправления справедливое общество нам не построить. 


Выход один: постепенная, последовательная и продуманная модернизация существующей системы местного самоуправления. Тут ничего не сделаешь с кондачка. Надо изучать и применять уже накопленный позитивный опыт. Другого пути нет.   И наша сегодняшняя встреча должна дать ответы на многие наболевшие вопросы.


При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: региональная и  муниципальная реформа в России состоялись. Никакой муниципальной контрреформы не будет. Передача полномочий с федерального уровня на региональный и дальше на муниципальный уровень идет. Медленно, но идет. Разграничиваются имущественные права и бюджетные доходы. Уточняются полномочия и обязанности. Осознается ответственность.


В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 5 ноября 2008 г. Президент России Дмитрий Медведев отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться. Работы здесь еще очень много – необходимо обновить более широкий сегмент правового и нормативного поля, чем это сделано до сих пор. Именно в этом я вижу одну из основных задач депутатов от нашей партии.


Необходимые законодательные инициативы


На завтрашнем Cъезде будет принята Программа партии, проект которой мы обсуждали в региональных и местных отделениях более года. Этот предельно ясный и очень конкретный документ станет основой нашей законодательной деятельности.


Назову лишь несколько крупных проблем, которые должны быть решены по нашей инициативе.


Первое. Как известно, расширение перечня вопросов местного значения для всех типов муниципальных образований привело к увеличению объема их расходных обязательств. Однако полноценного перераспределения доходных источников не произошло.


Экономический подъем страны в минувшие годы фактически прошел мимо муниципальных бюджетов.


В Программе партии ставится задача «добиться, чтобы каждый бюджетный уровень имел собственную налоговую базу, не пересекающуюся с федеральными налогами». Другими словами, муниципальные образования должны иметь достаточную налоговую базу.


Сегодня у местных бюджетов только два собственных налога – земельный налог и налог на имущество физических лиц. Это ничтожно мало. По данным Минфина, доля местных налогов в общей структуре налоговых доходов муниципалитетов составляет только 12,2 %. Пока местные бюджеты всецело зависят от бюджетных трансфертов и финансовой помощи «сверху», имеющей преимущественно целевое назначение. Значит, местная власть не может использовать деньги по своему усмотрению. Возможность муниципальных заимствова­ний все еще остается лишь на бумаге. Кредиты местной власти не доступны ввиду высокого уровня рисков, низкой ликвидности муниципальных ценных бумаг и отсутствия механизмов профессионального уп­равления долгом.


Наша партия настаивает на скорейшем введении полноценного налога на недвижимость. Не надо пугать людей этим налогом, как это делают глашатаи олигархов, понастроивших замки и дворцы. Налог на недвижимость – универсальный   налог, который успешно применяется во многих странах, причем именно для формирования доходной части местных бюджетов. Понятно, что в конкретных условиях нашей страны налог на недвижимость потребует сложной системы льгот и скидок, а также исключения из налогооблагаемой базы собственности малообеспеченных граждан. Органы местного самоуправления должны участвовать в формировании налогооблагаемой базы по статье «налог на недвижимость».


Мы также считаем, что налог на доходы физических лиц должен взиматься по месту жительства, а не по месту работы, как это происходит сейчас.


Наша партия будет ставить вопрос и о других налоговых источниках муниципальных бюджетов, стимулирующих вовлечение в хозяйственный оборот местных ресурсов: природных, материальных, трудовых, интеллектуальных, поощряющих местную инновационную деятельность, развитие туризма, малого и среднего бизнеса.


Мы также настаиваем на пересмотре перечня имущества, который может находиться в муниципальной собственности. В частности, надо определить условия, при которых муниципальное образование сохраняет в собственности объект коммерческого назначения, дающий стабильный источник доходов в местный бюджет.


Например, в ходе недавнего акционирования ивановского УМП «Водоканал» местной администрации удалось сохранить 100% акций этого предприятия, а также запустить программу привлечения инвестиций в развитие коммунального водоснабжения города из частных источников и Фонда содействия реформированию ЖКХ. Это путь к существенному улучшению бюджетных возможностей города.


Второе. Необходимо уточнить критерии формирования границ муниципальных образований. Многие достаточно крупные города не получили статуса городского округа. Например, Ангарск Иркутской области (245,5 тыс. чел.), Гатчина Ленинградской области (88,4 тыс. чел.). В то же время статусом городского округа были наделены поселки Новогуровский Тульской области с населением 4200 человек, Староуткинск Свердловской области с населением 3324 человека.


Третье. Назрела необходимость в принятии федерального закона, регулирующего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. В наших супергородах – в Москве и Санкт-Петербурге – население которых сопоставимо с населением целых стран, жители фактически лишены права на самоуправление.


Четвертое. Реформа самоуправления была обращена преимущественно на сельские территории, затронув урбанизированные зоны в гораздо меньшей степени.


Вместе с тем нынешний уровень урбанизации в России очень высок – доля городского населения в общем числе жителей страны составляет 73%. Это говорит о преимущественно городском составе населения страны, а значит и о преимущественно городском характере самоуправления.


Другими словами, закон должен в большей степени учесть специфику управления хозяйством городов.


Пятое. 131-й Закон определяет, что одной из важнейших форм учета мнения граждан по вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления, являются публичные слушания. Однако статья, в которой определен порядок их проведения, не содержит каких-либо требований к учету их результатов. В законе отсутствует определение понятия «результат публичных слушаний». В итоге публичные слушания превращаются в имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения.  


Наша партия будет добиваться ясности в этом вопросе. Орган местного самоуправления в случае отказа от принятия рекомендаций публичных слушаний, должен, как минимум, дать мотивированное пояснение по каждому пункту отказа и опубликовать это в средствах массовой информации.


Думаю, депутаты в ходе сегодняшнего обсуждения подскажут и другие необходимые законодательные инициативы.


 Задачи депутатского корпуса


Теперь о самых важных задачах нашего депутатского корпуса. Сразу хочу подчеркнуть, что работать по принципу «чем хуже, тем лучше» мы не имеем права. Мы – оппозиция конструктивная! Люди будут оценивать нас по конкретным делам.


Для нас очень важна информационная открытость власти.


По данным Министерства регионального развития, только около 10% муниципальных образований имеют собственный интернет-портал или интернет-страницу. Кроме того, с участием городских и сельских поселений в нашей огромной стране учреждено только 25 печатных изданий. Это недопустимо мало.


Наши депутаты должны выступить с инициативой развития информационных возможностей региональной и местной власти и использовать их для налаживания постоянных контактов с жителями.


В этой связи мы разработали и внесли в Государственную Думу проект федерального закона, расширяющий полномочия органов местного самоуправления по учреждению печатных средств массовой информации с единственным исключением: органы местного самоуправления будут не вправе учреждать печатные СМИ, специализирующиеся на сообщениях и материалах рекламного характера.


Что греха таить – прозрачности региональной и местной власти как не было, так и нет. Она все так же за заборами и кордонами. Информация о работе депутатов крайне ограничена или предоставляется в такой форме, что простому человеку в ней никак не разобраться.


Одним из основных рычагов влияния законодателей на исполнительную власть был и остается бюджет. Поэтому мы рекомендуем всем нашим депутатам, в том числе и тем, кто не являются членами бюджетных комиссий, активно участвовать в работе по оптимизации бюджетных расходов. Надо настоятельно требовать внутристатейную роспись расходов. Иначе контроль над расходованием бюджета будет чисто формальным. 


И еще – бюджеты должны быть прозрачны и открыты для населения.


Только одно письмо. От Денисовой Нины Ивановны, из города Партизанска Приморского края. На окраине города, где она живет, фактически нет света. Бытовые приборы не работают. Улица в ужасном состоянии, зимой нельзя даже вызвать «скорую». На все жалобы и просьбы людей местные власти не реагируют. Это тоже депутатский вопрос.  


Мы должны требовать, чтобы местные бюджеты с детальной разбивкой по статьям расходов публиковались на Интернет-ресурсах органов местной власти и местной прессе. Вот тогда люди сами смогут следить за тем, кто и как платит налоги, как расходуются средства. 


Как показывают письма, наших избирателей особенно интересует расходование средств жилищных управлений, эффективность и качество капитальных ремонтов многоквартирных домов, снос аварийного и ветхого жилья и переселение людей в квартиры, переоборудование общежитий под малосемейные квартиры.


Очень важно проконтролировать использование средств Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. В 2008 году Фонд из возможных 72 млрд рублей передал субъектам Федерации лишь около 60 млрд. Регионы получили ровно столько, сколько могли потратить. Фонд публикует сведения вплоть до того, какая сумма выделена конкретному дому и на какой стадии находится освоение этих денег. Депутатский контроль здесь возможен и необходим.


Наши депутатские фракции совместно с региональными отделениями должны предлагать альтернативные программы экономического и социального развития территорий и быть способными эти программы осуществить в случае победы на региональных и муниципальных выборах.  Конкретные программы, не для галочки, а для людей. Что необходимо сделать и в какой срок? Какие ресурсы требуются для этого, как будут определяться  результаты, к которым нужно стремиться? Не надо витать в облаках. Но и опускать руки нельзя. Знание того, как решить конкретный вопрос, волнующий людей, может заменить тысячу агиток, разбрасываемых по почтовым ящикам.


Например, многие наши регионы располагают уникальным потенциалом приграничного сотрудничества с сопредельными государствами. Проект федерального Закона о приграничном сотрудничестве находится на рассмотрении в Госдуме. Но уже сейчас можно многое сделать. Такой опыт есть у Псковского регионального отделения, думаю, что сегодня мы о нем услышим.   


Важнейшим фактором развития местного самоуправления является включение в процесс управления территорией местного населения. Расширение низовой демократии – это смысл деятельности нашей партии. Но не только. Местная демократия экономически эффективна. Сравнительный анализ показывает четкую связь между степенью активности населения и ресурсными возможностями местной власти. Инициативные люди, активно отстаивающие свои интересы, в том числе и политическими средствами – это капитал, который невозможно переоценить.


Хочу сделать небольшое отступление. Мне приходится много ездить по стране. Что бросается в глаза? Есть такие регионы, где политическая жизнь фактически замерла, где местная демократия скукожилась до почти ничего не значащих выборов. Может быть для кого-то такая «спокойная» жизнь – предел мечтаний. Никакой борьбы, тишь да гладь, всюду свои. Они забывают уроки нашего недавнего прошлого. Без серьезного политического контроля снизу любая власть рано или поздно вырождается. 


Нам надо формировать свой кадровый резерв для работы в региональных органах власти и местных самоуправлениях. Проблема с кадрами на всех уровнях управления непроста. И одна из задач партии – создать кадровый лифт. Надо выдвигать и обучать людей, следить за их карьерой, продвижением на региональный и федеральный уровень.


Президент страны Дмитрий Медведев поручил создать в стенах Госдумы дискуссионную площадку для молодых депутатов всех уровней законодательных собраний: муниципального регионального и федерального. Мы обязательно воспользуемся этой возможностью.


И последнее. Наша партия настойчиво боролась за справедливый доступ к средствам массовой информации и, прежде всего, к телевидению. В конце апреля этого года, наконец, принят Федеральный закон «О гарантиях равенства парламентских партий при освещении их деятельности государственными общедоступными телеканалами и радиоканалами». В этом законе есть отдельные разделы, касающиеся региональных телепрограмм и радиопрограмм. Очень важно научиться использовать новые медийные возможности для информирования населения о деятельности и инициативах партии и наших депутатских фракций.


Мы должны научиться использовать только что принятый закон, дающий возможность удалить главу муниципального образования в случае неисполнения им своих обязанностей. Этот закон реально расширяет права депутатов представительных органов муниципального образования, поскольку процедура удаления начинается, в том числе, по инициативе депутатов. По мнению нашей партии в этот закон должна быть внесена поправка: «голосование по вопросу об удалении главы муниципального образования должно быть тайным».


Завершаю. Сегодня нам предстоит создать Палату депутатов партии «СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ», которая объединит для совместной работы депутатов региональных законодательных собраний и депутатов представительных органов местных самоуправлений. Об этом сегодня еще будут говорить более подробно.


Все мы понимаем, поддерживать развитие регионального управления и самоуправления, повысить качество власти, находясь в оппозиции, при помощи чисто партийных механизмов – очень сложно. Депутаты – это золотой запас нашей партии. Но его надо не хранить в запасниках, а использовать в деле. Надо всегда помнить, что путь к политическим победам начинается не «сверху», а «снизу», с повседневной депутатской и партийной  работы   в селе, городе, районе, области, крае.


Только так победим!


Надеюсь на плодотворную дискуссию и хочу пожелать всем нам успеха!