План принятия законов на десятилетие позволит работать в спокойном режиме
На эмблеме седьмой Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики", прошедшей по инициативе Совета Федерации в Москве, на фоне российского триколора был начертан девиз "Качество закона - качество власти - качество жизни".
Смысловая цепочка выстроена очень точно, что неоднократно подтверждалось в ходе работы конференции. Отвечая на вопрос о нынешнем состоянии российского законодательства, Председатель Совета Федерации Сергей Миронов так охарактеризовал его: "К сожалению, оно неудовлетворительное, хотя объективности ради нужно сказать, что все-таки что-то меняется. Недавно Президент выступил с очень хорошей инициативой - если вносится документ, который подразумевает издание подзаконных нормативных актов Правительства, то этот законопроект должен сразу вноситься с проектами этих подзаконных актов, - то, о чем мы много-много лет говорим.
Какие претензии к законодательству сегодня? Первое - это так называемое заплаточное законодательство, потому что нет системы, так как нет плана. Должен быть нормальный государственный законодательный план. Все должны прекрасно знать - в таком-то году мы будем кодифицировать такую-то отрасль права. Как правило, большинство законов, которые мы сегодня рассматриваем, - это поправки-"заплатки". Вторая проблема - большое количество отсылочных норм. Мы, особенно в свете последних инициатив Президента о противодействии коррупции, постоянно говорим: как только появляется любая отсылочная норма, нужно включать красный свет и писать: "Осторожно, опасность, коррупция!" Потому что если закон не прямого действия, он позволяет чиновнику где-то что-то принять на свое усмотрение. А это понятно к чему ведет".
Знание болезни - уже полдела, поскольку на этой основе можно прописать эффективное лечение. И именно мониторинг права позволяет поставить точный диагноз тому или иному недугу в законодательстве. Отрадно, что хотя и с трудом, но мониторинг все больше входит в нашу жизнь. Доказательством этого, в частности, стало то, что седьмая конференция была как никогда представительной - в ней участвовали посланцы 73 субъектов Федерации, 25 уполномоченных по правам человека из различных регионов страны. Свое приветствие форуму направил Председатель Правительства Владимир Путин, в котором отметил, что Кабинет министров рассматривает комплексный, независимый мониторинг "как важнейший инструмент повышения качества отечественного законодательства и правоприменительной практики" и на этой основе повышения качества жизни граждан.
А качество как законов, так и жизни россиян пока оставляет желать лучшего. Об этом шла речь в выступлениях законодателей, представителей министерств, Генеральной прокуратуры, Центральной избирательной комиссии, регионов, ученых, экспертов. "Из года в год мы с вами говорим о том, что количество принимаемых законов не обеспечивает их необходимого качества", - констатировал Сергей Миронов. Он призвал проводить открытые публичные обсуждения социально значимых законопроектов. Дельное предложение, если вспомнить, например, как негативно отразились на жизни десятков миллионов россиян "монетизация льгот", пенсионная реформа. Сколько было выпущено критических стрел, сделано аргументированных замечаний в адрес этих законопроектов, но парламентарии все-таки пошли на поводу у "реформаторов", не услышав "гласа народа", предложений общественности, экспертов! В результате позже пенсионная реформа была признана провальной и запущена по-новому. Вряд ли от таких масштабных экспериментов у народа укрепится доверие к власти, к принимаемым без учета его интересов и мнения законам.
К наиболее существенным недостаткам в законотворческой работе заместитель Генерального прокурора Евгений Забарчук отнес нестабильность действующих норм законов, их противоречивость, отсутствие механизмов реализации, несоответствие потребностям общественного развития. Все это негативно влияет на состояние законности. О низком качестве принимаемых законов говорит тот факт, что в прошлом году 64 процента из них было направлено на внесение изменений в действующее законодательство. Многократные изменения и дополнения в законы зачастую не только не устраняют пробелы, но и вносят нормативные противоречия, консервируют многие недостатки в законотворчестве. Генеральная прокуратура на основе многолетних данных надзора за законностью правовых актов не раз предлагала разработать меры по обеспечению единства и стабильности законодательства, принять общегосударственную программу законотворчества. Однако практических шагов по реализации этого предложения пока нет, констатировал заместитель Генерального прокурора.
Более оптимистично в этом плане настроен глава Совета Федерации. "Мы уверены, что вода камень точит, - говорит Сергей Миронов. - Надо принять политическое решение. Если вы посмотрите, кто у нас является субъектом законодательной инициативы, то увидите - подавляющее большинство законов вносится Правительством. Сейчас прошел большой блок законов Президента. Обратите внимание: Президент, будучи блестящим юристом, демонстрирует нам такой подход - в своем Послании Федеральному Собранию он сказал о том, как он видит некую политическую реформу, а затем во исполнение этого огласил некий план, по которому и пошли его инициативы. Это как бы пролог, как нужно действовать. Правительство тоже имеет свою законопроектную программу. Правда, она короткая - на год. Мы же считаем, что нужен план на пятилетие, десятилетие, позволяющий работать в спокойном режиме. То есть процесс идет, но желательно все это обобщить, чтобы, может, была принята государственная программа законодательного обеспечения социально-экономического развития нашей страны. Например, под ту же Стратегию развития до 2020 года".
Что же, когда совпадают мнения нескольких органов федеральной власти по вопросу организации законотворческого процесса, это уже можно считать движением в нужном направлении. Еще более важно, чтобы это движение постоянно было нацелено на решение главной задачи - повышение качества жизни в регионах, на местах. К сожалению, решение этой задачи идет сложно. Взять разграничение полномочий между разными уровнями власти. Казалось бы, очевидная вещь - если передал полномочия, позаботься об их ресурсном обеспечении в полном объеме - остается камнем преткновения в отношениях между федеральным Центром, регионами и муниципальными образованиями. По признанию Министерства регионального развития, призванного быть дирижером в этом процессе, по ряду вопросов, связанных с исполнением полномочий, законодательная база до сих пор недостаточна.
Один из примеров сбоев в отношениях между разными уровнями власти - автотранспортное пассажирское обслуживание в муниципальных образованиях. Как было подчеркнуто в ходе дискуссии на одной из секций конференции, государство фактически ушло в сторону от вопроса определения тарифов на такие перевозки, переложив правовое регулирование деятельности автотранспорта на субъекты Федерации. Однако лишь 18 из 83 субъектов на сегодняшний день приняли соответствующие правовые акты. А нет такого акта - жди произвола. Что и происходит. Например, в Свердловской области лишь два муниципалитета из 76 имеют необходимые пакеты нормативной правовой документации. В итоге - чиновничий произвол при проведении конкурсов, диктат перевозчиков, установление тарифов без учета возможностей населения.
Беда еще в том, что в российских муниципалитетах до сих пор остро недостает специалистов, которые в состоянии грамотно подготовить необходимые нормативные правовые акты. А как известно, сбои в отдельных звеньях системы со временем приводят к выходу из строя и всей системы. И это имеет прямое отношение к ситуации в нашем законодательстве.
"У нас отсутствует стратегия правового развития страны", - отметил ведущий дискуссии первый заместитель руководителя Центра мониторинга права при Совете Федерации Геннадий Бурбулис. Есть пока лишь ряд задач. Мониторинг законодательства и правоприменительной практики как раз призван исправить такое положение. Появился для этого и полезный инструмент - ежегодные доклады Совета Федерации о состоянии законодательства в стране, очередной из которых был представлен на конференции.
Как сообщил Сергей Миронов, к пятому ежегодному докладу были получены материалы от 135 органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а 27 регионов сегодня готовят собственные подобные доклады. Особенностью пятого доклада стало то, что он отражает базовые тенденции правового регулирования в различных сферах общественных отношений за последнее пятилетие, а также правовое обеспечение приоритетов стратегического развития страны, сформулированных в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2008 года. Также основной акцент сделан на оценке закона как высшей формы государственного решения и базового критерия воздействия власти на качество жизни населения.