Черняховский Сергей Феликсович
Доктор политических наук, профессор, действительный член Академии политической науки
Дмитрий Медведев, похоже, признал целесообразность формирования Совета Федерации путем избрания его членов, чего уже давно добивается бывший спикер верхней палаты парламента, лидер "Справедливой России" Сергей Миронов.
Собственно, изначально, при составлении текста Конституции в 1993 году так и предполагалось: сенаторы должны были избираться на двухмандатной основе, таким образом, чтобы от каждого региона в верхнюю палату попадали два человека, один из которых должен был представлять политическую силу, поддерживаемую на данный момент большинством жителей, а другой – самое влиятельное политическое меньшинство. Но практически перед публикацией, когда текст был представлен на подпись Ельцину, последний изменил его, вписав строки с нынешней формулировкой – о том, что СФ формируется из представителей законодательной и исполнительной власти региона.
На переходный период тогда оставили выборный принцип, а затем перешли к представительству по должности – губернатор и председатель заксобрания региона. Одним из плюсов этого подхода было то, что СФ оставался выборным органом – оба должностных лица избирались населением региона и реально представляли его жителей. В начале 2000-х систему вновь поменяли, и хотя формально своих представителей в СФ делегировали губернатор и закобрание, с одной стороны, оказалось, что рекомендуют они в большинстве случаев предложенных им сверху лиц, а с другой – что возникает возможность попасть в верхнюю палату, провалившись на выборах в нижнюю, как в свое время произошло с Геннадием Бурбулисом. И не только с ним. То есть, оказалось, что можно вызвать абсолютное отторжение в своем регионе – и оказаться его представителем уже не в нижней, а в верхней палате.
По инициативе Медведева систему опять скорректировали – теперь и губернатор, и заксобрание могли рекомендовать в СФ лишь человека, избранного в регионе в заксобрание или хотя бы в муниципалитет.
Идея казалась здравой – выбирать кандидатуры лишь из уже выбранных народом. Но как она реализуется, показал "казус Матвиенко". На муниципальных выборах она получила 95 % голосов. Только, как показывают социологические опросы, положительно ее деятельность в качестве губернатора города оценивали в том же августе, когда она избиралась, 33 % граждан, а отрицательно – 34 %. 29 % оценили ее как посредственного губернатора. Понятно, что лишь специфическими способами можно было обеспечить ей поддержку в 95 % в муниципальной округе. А в поддержку ее избрания спикером СФ в августе высказалось, даже после всей информационной кампании в ее пользу, лишь 44 % жителей города.
Что же касается самих выборов в муниципальных округах "Красненькая речка" и "Петровский" с участием Валентины Матвиенко, то поверили в их честность лишь 28 % опрошенных, а нечестными их сочли 41 %. Итак, губернатор проваливает свою работу, но в качестве компенсации за уход без скандала получает пост сенатора.
Конституционно роль Совета Федерации чрезвычайно велика, его полномочия включают в себя возможность посылки войск в любую точку мира, формирование и контроль за высшими судебными органами страны, назначение и снятие генерального прокурора, участие в формировании Счетной палаты и ее руководства. Вдобавок СФ имеет право вето на принимаемые законы, а через контроль над Конституционным судом может контролировать и толкование Конституции.
И все эти полномочия отданы в руки никого не представляющих и ни за что не отвечающих назначенцев. Хорошо, когда это действительно серьезные люди, подобные Егору Строеву или Николаю Рыжкову. Но таких там меньшинство.
При этом конституционно чрезвычайно высокая роль Совета Федерации на практике оказалась сведена ниже роли Госсовета Российской империи после его реформирования сто лет назад, который в критический период существования страны оказался сугубо декоративной деталью государственного устройства, незаметно просуществовавшей с 1905 по 1917 гг. и также незаметно исчезнувшей в годы Революции.
Однако Совет Федерации объективно действительно необходим в современной России, как в силу ее федеративного устройства, так и в силу объективной потребности обеспечения функций "сдержек и противовесов" при традиционном доминировании в политической жизни исполнительной бюрократии.
Теоретически есть два основных пути повышения его роли, оба лежат в векторе возвращения к традиционным моделям, опробованным мировой практикой.
Первый заключается в возврате к принципу Бундесрата, хоть и не в форме прямого членства председателя заксобрания и губернатора в палате (последнее при переходе к назначению губернаторов действительно теряет смысл). Тут возможно либо назначение местным парламентом и правительством своих представителей на то или иное заседание СФ, но исключительно из своего состава. Либо избрание местным парламентом своего постоянного представителя в СФ, но опять же из своего состава и в статусе зампреда собрания, и вхождение в СФ предложенного губернатором и утвержденного парламентом вице-губернатора или председателя регионального правительства. Хотя при нынешнем порядке назначения губернаторов и такая формула выглядит достаточно спорно.
Второй путь заключается в возврате к принципу сената, при избрании его состава населением регионов. Здесь есть две оговорки. С одной стороны, это не гарантирует исполнения функций "сдержек и противовесов", если ему не будут предоставлены реальные полномочия по контролю за действиями исполнительной власти. С другой стороны, формально это плохо согласуется со странной записью в Конституции о "представительстве исполнительной и законодательной власти".
Но, на самом деле Конституция уже перестала быть "неприкосновенной" и ничто не мешает вернуть ей первоначальный по замыслу вид, а с другой – противоречие между выборами и "формированием через представительство исполнительной и законодательной власти" во многом является кажущимся, навеянным определенными предрассудками.
Во-первых, ни из чего не вытекает, что "формирование" нельзя осуществлять путем выборов. Во-вторых, ни из чего не вытекает, что нельзя всенародным прямым голосованием избирать как члена СФ от заксобрания, так и члена СФ от исполнительной власти.
Можно просто объявлять выборы данных двух должностных лиц, выдвигать в стандартном порядке кандидатуры от граждан на эти должности, а потом и голосовать.
А можно, как предлагает Сергей Миронов, оставить и за законодательной, и за исполнительной властью региона право выдвижения кандидатур в СФ. есть выдвинут по несколько человек, а граждане выберут уже из них.
Можно сделать и так: заксобрание и губернатор выдвигают свои кандидатуры, представляющие каждую партию. То есть и от одного, и от другого выдвигается, скажем, по четыре кандидатуры: коммунист, единоросс, "эсер", либерал-демократ. А граждане выбирают того, кто им больше нравится.
Проблема в том, что в нынешних условиях, тем более при мажоритарном голосовании и известных приемах, все члены СФ окажутся представителями партии власти.
Но этот вопрос тоже можно решить. Поскольку главное назначение верхней палаты парламента – обеспечение принципа сдержек и противовесов, то есть известное обязательное ограничение крайностей большинства, образовавшегося в нижней палате, то можно и нужно ввести ограничения, не допускающие, чтобы большинство в сенате было у той же партии, что и в нижней палате.
И здесь возможны как минимум два варианта. Первый – законодательно устанавливается, что партия, находящаяся в большинстве в нижней палате, не может занимать более, скажем, 40 % в верхней, вне зависимости от исхода голосования. Второй – при выдвижении кандидатов от заксобрания и губернатора исключается возможность выдвижения в качестве таковых представителей данной партии.
Есть и смежный вариант, хотя и более мягкий: кандидат от правящей партии считается избранным только в том случае, если за него проголосовало более 75 % избирателей. Если меньше – мандат отдается тому кандидату, который оказался на втором месте по числу поданных голосов.
Или, например, подобные выборы, как и мажоритарные, могут проходить в два тура, что дает оппозиции возможность объединить свои силы в оппонировании "доминирующей партии".
Вариантов на самом деле много. Мировой избирательный опыт огромен и разнообразен. Нужно просто понять то, что в свое время понял Сергей Миронов: являясь верхней палатой парламента, сенат должен в первую очередь представлять народ и избирателей, а не власть. В противном случае он не имеет никакого отношения к парламенту как таковому.