"В условиях экономической неопределенности закон тем более должен быть результатом ответственного компромисса, а не итогом политического давления одной из сторон".
Сергей Михайлович, в декабре исполнился ровно год вашего пребывания на посту Председателя обновленного Совета Федерации, члены которого работают на постоянной профессиональной основе. Наши читатели, как и все россияне, несомненно, помнят, какие ожесточенные споры в свое время вызвал переход верхней палаты парламента на новые принципы работы. В первую очередь он был продиктован необходимостью совершенствования законотворческой деятельности, повышения, если так можно выразиться, качества законов, выходящих из-под пера парламентариев. Удалось ли, на ваш взгляд, выполнить эту непростую задачу?
- По большому счету этот вопрос следует адресовать не нам, а гражданам России, на жизни которых в полной мере сказываются плюсы и минусы нашей законотворческой работы. О себе и своих коллегах могу сказать только одно: мы стараемся и будем Стараться решать эту задачу как можно лучше, поскольку понимаем, что любая неточность или недостаточная обоснованность нормы права, независимо от того, чем она вызвана и чем оправдана, неизбежно сказывается на судьбах миллионов людей. Чем больше в работе законодателей будет системности, порядка, последовательности, а главное, жесткого - на государственном уровне - понимания того, что нужно делать, в каком направлении двигаться, тем более предсказуемо и эффективно будут развиваться Россия и, в частности, ее экономика.
Но зачастую как раз отсутствие в государстве единого понимания того, каким способом следует достигать намеченной цели, и является главным камнем преткновения при написании грамотных законов в области экономики. Чиновники отстаивают ведомственные, бизнес-элита - свои корпоративные интересы, эксперты советуют одно, международные организации другое. В итоге в закон чуть ли не с первого дня его вступления в силу начинают вноситься поправки...
- В переходный период очень непросто определить те механизмы, которые должны создать основу для будущей рыночной экономики. В начале 90-х годов авторы экономических реформ считали, что ее "правовой фундамент" можно построить, используя уже имеющиеся международные правовые стандарты. В середине 90-х Государственная Дума усердно "латала" законодательные дыры, используя опыт чужих рынков. Формальных ограничений становилось все больше, но необходимый правовой порядок установить так и не удалось. Действующие в России нормы права до сих пор не дают возможность проследить пути происхождения собственности, оправдывают весьма сомнительные сделки и не обеспечивают в полной мере защиту законной собственности. Отсутствует в государстве и надежный правовой механизм выполнения договорных обязательств. У предъявляющих друг другу претензии сторон нет гарантий, что рассматриваемое в суде дело будет зависеть исключительно от обоснованности иска, а не от чьих-то, соответствующим образом "подкрепленных", личных интересов.
Слабость современного российского законодательства приводит к тому, что несовершенная экономическая система начинает воспроизводить неформальные ограничения различного рода, в том числе и откровенно криминальные. Юридическая "идеология" конца 80-х - "разрешено все, что не запрещено" отражала специфику правовых отношений в развитых рыночных экономиках и являлась полной противоположностью советского правового "background"(a). Но и эта "идеология" не смогла четко установить баланс между правовыми ограничениями и "рыночными" принципами функционирования экономики, законодательно регламентировать поведение отдельных субъектов рынка для обеспечения нормального функционирования экономики государства в целом.
Иными словами, чужой опыт мало чем может помочь России - во всяком случае, на нынешнем этапе ее экономического развития?
- Я бы не стал высказываться столь категорично. Использование в законотворчестве "общих стандартов" в принципе не является чем-то заведомо ошибочным, особенно в условиях резких политических перемен, ведущих к смене экономического уклада. Как раз прямое наследование "своего" законодательного прошлого здесь невозможно, как говорится, по определению. Вопросы, наверное, следует ставить таким образом: как чужой экономический опыт соотносится с общенациональными целями и реальными условиями экономической жизни страны; как долго будут действовать подобные нормы; как общее содержание такого закона учитывает психологические установки человека и устои общества? При выборе ориентиров следует, однако, соблюдать осторожность, так как законодательство при своем дальнейшем развитии, как правило, лишь "закрепляет" изначально выбранное направление экономического развития, "задает" логику событий, которую не так-то просто потом прервать.
- И как бы вы охарактеризовали логику событий постперестроечной России?
- К сожалению, мы по-прежнему отходим от исторически сложившихся общепринятых моральных запретов. На смену старым традициям приходят новые, возникшие из практики правового нигилизма. Мне представляется, что "рыночные" законы 90-х отразили (и зафиксировали!) не столько "общепринятые" правовые стандарты, сколько неопределенность экономической ситуации, возникшей в связи с желанием добиться необратимости рыночных преобразований.
Но дело в том, что Россия не имела полноценной современной рыночной истории, и поэтому преобразования начались на основе отдельных разрешительных правовых актов. Чтобы не "мешать" рыночным механизмам, абсолютной экономической свободе, государство превратилось в инструмент (далеко не всегда справедливого и разумного) перераспределения имущества и доходов.
"Невидимая рука рынка" должна была все расставить по своим местам. Однако "живое творчество рынка" в условиях вседозволенности не способно было дать достаточно обоснованных и взвешенных законодательных решений. Многие законы, принятые тогда и действующие до настоящего времени, не учитывают историческую специфику нашего государства и не применимы к реальным условиям. Попытки же их конкретизации, как правило, "разбиваются" о российскую реальность: депутатскую междоусобицу, влиятельные лобби, административный ресурс и так далее. В результате использование законодательных пробелов в партикулярных интересах стало доходным бизнесом.
- Следующий вопрос напрашивается сам собой: как же изменить эту злополучную логику, которая сегодня, похоже, перестает устраивать даже тех, кто десять - пятнадцать лет назад вольно или невольно способствовал внедрению ее в нашу с вами жизнь?
- Выработать и законодательно закрепить в обществе правила экономического поведения - дело нелегкое. Для современной российской экономики на всех ее уровнях характерны сложнейшие конфликты интересов. Их невозможно разрешить без сильного государства, создающего правила и обладающего системой принуждения эти правила выполнять. Прежде всего правовое регулирование должно раз и навсегда определить общественно приемлемые источники происхождения собственности, юридически четко закрепить право собственности и обеспечить правовые механизмы выполнения договоров.
Беда российского законодательства состоит в том, что путь к эффективному безопасному рынку пока еще не определен. Экономическая теория, основанная на постулате минимального вмешательства государства в дела рынка, привела к огромному количеству административных барьеров. В результате мы наблюдаем политическую критику экономического законодательства как "справа" - за административный произвол, так и "слева" - за недостаточный контроль над рынком. В этих условиях законотворческий процесс превращается в задачу, которую невозможно правильно решить из-за отсутствия главного условия: если неизвестно, какую экономическую роль должно играть современное Российское государство, то о каком последовательном законотворчестве может идти речь?
- И каков же выход из этой ситуации? Может быть, стоит сделать "законотворческую паузу" до тех пор, пока государство не определится со своей экономической ролью?
- Это не выход. Отложить принятие того или иного закона до лучших времен может позволить себе страна с развитой рыночной экономикой, но не наша, которой законы еще принимать и принимать. И хочу особо подчеркнуть: в условиях экономической неопределенности закон тем более должен быть результатом ответственного компромисса, а не итогом политического давления одной из сторон, в результате которого другая сторона широким публичным жестом снимает с себя всякую ответственность. Совет Федерации, будучи структурой государственной власти, работает над решением всех перечисленных государственных задач. С этой целью при нем, в частности, создаются независимые экспертные советы, чья работа в конечном счете отразится на качестве принимаемых законов.
В экономической сфере можно условно выделить пять групп законов, по которым в ближайшее время предстоит серьезная работа. Первая группа относится к отношениям собственности. В ней необходимо отразить экономическую роль государства и все разнообразие предпринимательских инициатив, установить более четкие правовые рамки возникновения и деятельности финансово-промышленных групп, защитить представителей среднего и мелкого бизнеса, права мелких акционеров, все виды интеллектуальной собственности, инвестиций и т. д.
Вторая группа законов должна поставить точку в распределении предметов ведения федерального центра и субъектов Федерации. Отношения регионов и центра необходимо строить не на правовых схемах перераспределения финансовых средств, а на предоставлении экономической основы функционирования. Вместе с тем законодательство, исходя из общего конституционного положения о равенстве субъектов Федерации, должно учитывать региональные особенности: особенности территориального положения, экономической деятельности, исторических устоев. Мировой опыт и на Западе, и на Востоке показывает необходимость разной политики по отношению к разным регионам.
Третья группа законов должна установить порядок выработки соглашений между работодателями и профсоюзами в области заработной платы и условий труда.
Четвертая группа - определить правовые рамки деятельности естественных монополий в сетевых отраслях промышленности, в частности в энергетике, на транспорте, в сфере телекоммуникаций, и определить порядок природопользования в промышленных и сельскохозяйственных целях.
И наконец, пятая группа законов должна способствовать интегрированию России в систему международного разделения труда. Без этих законов вхождение России во Всемирную торговую организацию будет сопряжено со значительными потерями.
Разумеется, выстраивание законодательного "хребта" государства - дело не нескольких месяцев или даже лет, а, возможно, десятилетий. Правовые институты, институты рынка возникают постепенно, равно как и правовая культура. Действенная норма права не может состоять из умозрительных предположений, ее нельзя выдумать или списать. Только профессиональная и весьма длительная работа над законом, глубокое изучение исторических особенностей страны, скрупулезный анализ может породить на свет закон, который будет работать на благо страны долгие годы.
Ирина Рябинина
ЗАКОН НЕЛЬЗЯ СКОПИРОВАТЬ. Его можно только выстрадать.
// "Экономика и жизнь" (московский выпуск) (Москва).- 15.12.2002.- №020.- c.1-2