Кажется, сегодня не надо пояснять, что экономическую мощь государства во многом определяет масштабность дорожной сети, ее качество, а также развитость дорожной инфраструктуры. Однако складывается впечатление, что к автомобильным дорогам России это не относится. Так, развитие дорог не входит в число приоритетных национальных проектов. С другой стороны, вряд ли разработанные проекты - по здравоохранению, образованию, развитию аграрного комплекса и ЖКХ - возможно осуществить на бездорожье.
Отсюда и наш первый вопрос Председателю Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С.М. Миронову.
- Что же делать с дорогами?
- Вы знаете, сегодня вопросы развития дорожной сети если формально и не входят в число приоритетных национальных проектов, то по тому вниманию, которое им стало уделяться, по тому финансированию, которое направляется на эти цели, вполне с ними сопоставимы.
В прошлом году Президент России В.В.Путин дал Правительству поручение выделить дополнительно 35 млрд. рублей на дорожное строительство в регионах. В этом году, в своем Послании Федеральному Собранию, он поставил задачу разработать программу развития дорожной сети до 2015 года. При этом приоритет должен быть отдан строительству высококачественных федеральных трасс и реконструкции дорог, формирующих международные транспортные коридоры в европейской части России по направлениям Север - Юг и Центр - Урал, а также по направлениям, обеспечивающим реализацию экономического потенциала Дальнего Востока и Сибири.
Всего лишь за два последних года расходы федерального бюджета на автомобильные дороги удвоились. Тем не менее, Президент предложил дополнительно выделить на эти цели еще 100 млрд. руб. Эти средства необходимы для предотвращения разрушения имеющихся дорог, развития улично-дорожной сети, благоустройства российских городов и снижения аварийности на автомобильном транспорте.
Хочу сказать, что Совет Федерации полностью поддерживает такую активность государства в сфере дорожного строительства. При утверждении бюджета мы не только не будем призывать Правительство к экономии на дорогах, а постараемся максимально помочь в решении поставленных задач, предложить свои идеи и проекты. Дело в том, что Совет Федерации - это, как его часто называют, «палата регионов». И члены Совета Федерации, как представители с мест от органов власти всех субъектов Российской Федерации, прекрасно знают, в каком состоянии находится сегодня дорожное хозяйство России и что значат дороги для нашей страны. Для регионов всей России это, без преувеличения, одна из самых важных проблем.
В прошлые годы, до того, как началась реализация нынешних масштабных проектов в дорожном хозяйстве, деньги на эти цели выделялись, прямо скажем, скупо. Но было два органа, которые постоянно ставили перед Правительством вопросы дорожного хозяйства, добивались выделения финансирования на строительство дорог, мостов, закупку техники, проведение ремонтных работ. Это Росавтодор - в силу понятных профессиональных интересов - и Совет Федерации.
Сегодня и члены Совета Федерации, и регионы, которые они представляют, удовлетворены тем, как стали решаться эти вопросы. Особенно важно, что это, как сейчас уже понятно, не краткосрочная кампания, а программа, рассчитанная на достаточно длительную перспективу. Самое важное, что нужно делать с дорогами России сегодня - это добросовестно и своевременно выполнять принятые решения, выдерживать взятые темпы развития дорожного хозяйства.
- На заседании Госсовета в Ярославле в октябре прошлого года Президент России назвал точные сроки разработки закона об автомобильных дорогах. Однако раньше на рассмотрение в Госдуму был внесен не этот закон, а закон о платных дорогах. Почему?
- Сроки рассмотрения законопроекта об автомобильных дорогах не были выдержаны и можно назвать причину задержки. Первоначально предполагалось включить отдельную главу о платных дорогах в состав общего закона об автомобильных дорогах. Однако работа над таким большим и сложным законом - это неизбежно длительный процесс. Правительство посчитало нужным выиграть время, чтобы как можно скорее привлечь в дорожный комплекс дополнительные инвестиции. Для этого и был в опережающем порядке подготовлен отдельный закон о платных дорогах.
В настоящее время законопроект об автомобильных дорогах доработан, положения о платных дорогах содержатся в нем отдельной главой, как и планировалось. Этот проект закона, названный "Об автомобильных дорогах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", принят в июне Государственной Думой в первом чтении. Через несколько месяцев он может быть принят окончательно и вступить в силу.
Почему для нас так важен законопроект об автомобильных дорогах? Наше дорожное хозяйство организовано таким образом, что федеральный дорожный центр не занимается абсолютно всей дорожной сетью страны. Местные, муниципальные, сельскохозяйственные дороги не охвачены его вниманием. В масштабах нашей страны это вполне понятно, но все же создает определенные проблемы в планировании, организации работы по развитию дорожной сети, во взаимодействии и определении сфер ответственности дорожных органов разных уровней власти. Новый закон позволит объединить ведомственные усилия, повысить их эффективность, дать работу дорожникам на уровне регионов, в городах и в селах.
- В Бюджетном послании Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах Президент России В.В. Путин обращает внимание на то, что "главные распорядители бюджетных средств имеют недостаточную самостоятельность, а значит, и ответственность при формировании и исполнении бюджетов, что снижает эффективность и результативность бюджетных расходов". Что нужно предпринять, чтобы самостоятельность была достаточной и возросла ответственность распорядителей бюджетных средств?
- Это очень серьезная проблема для всей бюджетной системы России. Сегодня государство располагает огромными финансовыми ресурсами и готово направлять их на решение важнейших экономических и социальных проблем нашей страны. Но для этого необходимо добиться, чтобы средства тратились строго по целевому назначению, с максимально возможной эффективностью и с реальными результатами, ощутимыми для людей, для отечественных предприятий, для регионов России. Недопустимы такие хорошо знакомые по прошлому опыту явления, как разгильдяйство, дублирование расходов, трата денег на первые попавшиеся проекты - без четкого обоснования их эффективности, не говоря уже о коррупции и хищениях средств.
Это предъявляет высокие требования к системе государственного финансирования инвестиционных проектов. Безусловно, необходимо долгосрочное планирование государственных инвестиций. Нужна продуманная система отбора проектов для финансирования и контроля эффективности расходования средств. Но один из самых действенных механизмов управления - это делегирование полномочий и ответственности. Есть организации - ведомства, администрации регионов, предприятия - с ясным кругом функций и полномочий. Нужно разработать систему критериев для оценки эффективности их работы, в том числе и по распоряжению бюджетными средствами. И каждый руководитель должен знать, что его избавляют от мелочной опеки, но строго спросят за результат использования каждого бюджетного рубля.
Недавно Президент России утвердил перечень критериев для оценки результатов работы региональных властей. Он содержит совершенно объективные показатели - от объема валового регионального продукта на душу населения до количества вводимого жилья, его стоимости по отношению к средней заработной плате в регионе, продолжительности жизни и т.д. Это не только пример, но и первый практический шаг к созданию системы ответственности руководителей на всех уровнях за конкретные результаты порученного им дела. Создание и введение в действие такой системы - это важнейшая задача как для исполнительной, так и для законодательной власти.
- В течение последних нескольких лет финансирование дорожных работ осуществляется после торгов, сроки проведения которых от исполнителей не зависят. В результате средства на счета дорожников, например в 2005 году, поступили в августе. В этом году поступления начались лишь в июне. Получается, дорожным сезоном управляет бюрократия?
- Проведение торгов при размещении государственных заказов - это не наше новшество и даже не заимствование с Запада. Еще 25 веков назад в древних Афинах понимали, что единственный способ избежать коррупции в сфере бюджетных закупок товаров и услуг - это проведение конкурса между подрядчиками. Этот механизм принят во всем мире в течение длительного времени и доказал свою эффективность. Но сегодня в России мы его только осваиваем. И допускаем при этом ошибки, которые необходимо срочно исправлять по мере их выявления.
Поясню, что происходит. В настоящее время торги у дорожников, да и во многих других сферах превратились в аукцион, где главную роль играет стоимость работ. Это создает опасность, что какие-то структуры будут предлагать демпинговые мало реальные цены и автоматически выигрывать торги. А вот смогут ли они выполнить подряд качественно и в срок - это большой вопрос.
Такой примитивный подход в других развитых странах практически не применяется. Прежде, чем допустить фирму к конкурсу, тем более объявить ее победителем, организаторы торгов должны убедиться в ее способности выполнить контракт.
Минтранс России предлагает, чтобы при проведении аукциона обязательно учитывалась квалификация компаний, которые претендуют на заключение контрактов. Кроме этого предлагается взять за правило, чтобы дорожные компании обязательно осваивали 60-70% объема работ собственными силами. Тогда на аукционе будет реальная конкуренция профессионалов. А принятая сегодня система дает фору тем, кто начинает с демпинга, а заканчивает провалом и разрывом контракта. Это надо менять.
Кроме того, очень важно предусматривать заключение долговременных контрактов - на весь срок строительства дороги. Однако сейчас согласно федеральному закону № 53 от 20.04.07 "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" министерство должно фиксировать стоимость работ на весь срок строительства.
Вот две серьезные проблемы, из-за которых Минтранс России задерживает распределение средств.
Министр транспорта И.Е.Левитин 25 мая 2007 года выступал в Совете Федерации и разъяснил эту действительно весьма болезненную ситуацию. Сейчас мы вместе с министерством активно работаем над ее разрешением.
- Жизнь заставляет дорожников все чаще вспоминать времена, когда действовали дорожные фонды, которые позволяли им грамотно хозяйствовать. Может быть, стоит вернуться к этой практике?
- Предложения о возрождении дорожных фондов звучат все громче. Эти ли фонды или другие подобные структуры нужны обязательно - хотя бы для того, чтобы развивать сеть местных дорог. Сложно представить себе, как наши муниципалитеты в их сегодняшнем положении смогут на деле взять на себя бремя строительства и ремонта автомобильных дорог. Да и на региональном уровне такие внебюджетные фонды способны оказать серьезную помощь в развитии дорожного хозяйства.
Совет Федерации в прошлом году вносил в Правительство свой проект закона о дорожных фондах. Пока решения нет, но мы будем настаивать на своем. В деятельности ранее действовавших дорожных фондов действительно было немало недостатков. Но, упразднив их совсем, мы, похоже, вместе с водой выплеснули из ванны ребенка. Мы предлагаем вернуться к этой системе, организовав по-новому систему контроля и персональной ответственности за результат. Это, кстати, еще одна иллюстрация к вопросу о самостоятельности и ответственности распорядителей средств.
- Нужно ли и дальше увеличивать объемы финансирования дорожной отрасли?
- Считаю, что ответ на этот и другие подобные вопросы должен определяться не личным мнением того или иного представителя государства, а объективным анализом ситуации, потребностей экономики и социальной сферы нашей страны, эффективности инвестиций. Государственная программа в этом отношении должна готовиться по тем же принципам, по каким фирмы прорабатывают свои бизнес-планы. Надо отчетливо уяснить, что государство должно вложить в ту или иную сферу и какой будет отдача от этого.
После этого необходимого пояснения отвечу: финансирование дорожного хозяйства увеличивать нужно. Его сегодняшнее состояние, его влияние на развитие экономики нашей страны, на решение социальных, международных, оборонных и других задач таково, что расходы на развитие транспортной инфраструктуры относятся к числу наиболее востребованных, наиболее эффективных для сегодняшней России. Результаты исследований по этой проблеме однозначно показывают, что слабость дорожной системы - один из главных факторов, тормозящих развитие нашей страны.
Каждый год Россия теряет из-за этого три процента своего ВВП. Напомню, что экономический рост у нас составляет 6-7% в год, то есть он мог бы быть в полтора раза выше. В деньгах это составляет 1 триллион рублей в год. Иными словами, если считать суммарный экономический эффект в масштабе всей нашей страны, то отдача от инвестиций в дорожное хозяйство измеряется не процентами, а разами. Есть и еще одна сторона дела, которая деньгами не измеряется. Плохие дороги - это ежегодная потеря десятков тысяч жизней. Мы не можем себе позволить мириться с таким положением дел.
В июле Государственной Думой принят и Советом Федерации одобрен федеральный закон о федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года. В нем предусмотрено увеличение объемов финансирования строительства и содержания автомобильных дорог. Усовершенствована также и сама система выделения этого финансирования. Мы рассчитываем, что в ближайшие два года будет построено около 10 тысяч километров новых дорог, реконструировано и отремонтировано еще 45,5 тысяч километров.
Отмечу также, что независимо от этого закона крупным городам-миллионникам уже выделено по 1 млрд. рублей на совершенствование их улично-дорожной сети и дорожной инфраструктуры. Учитывая роль мегаполисов в экономике не только своих регионов, но и всей нашей страны в целом, считаю, что эти расходы должны иметь огромный позитивный эффект.
("Дороги России XXI века" (Москва).-2007.-№5.-с.6-8)