Добрый день, уважаемые коллеги. Искренне рад участвовать в очередной встрече единомышленников, обеспокоенных постоянным и целенаправленным исследованием проблем такого института демократии, как верхняя палата парламента.
Прежде чем выступить с небольшим докладом, я хотел бы искренне поблагодарить моих коллег из Федеративной Республики Германия, Королевства Нидерланды, Испании, Соединенного Королевства Великобритании, Республики Словения за поддержку идеи и предоставленную возможность сенаторам этих государств участвовать в регулярном семинаре «Конституционный статус верхних палат парламентов», который уже дважды проводился в Москве под эгидой Совета Федерации, и который, по общему мнению его участников, приносит реальную пользу нашему межпарламентскому сотрудничеству (очередное заседание семинара будет проходить в июне этого года в Санкт-Петербурге).
Представляется, что тема, которую мы для себя сегодня определили, тесно связана с темой нашего предшествующего заседания в Любляне, где мы обсуждали влияние верхних палат на развитие демократии и роль общества. Именно качество взаимоотношений между законодательной и исполнительной ветвями власти, на мой взгляд, самым существенным образом влияет на уровень демократизации общества и определяет гуманитарно-правовую стратегию развития государства.
Очевидно, что роль парламентов, и особенно верхних палат, в отношениях, имеющих контрольное содержание, выстраивается, исходя из того, какая форма правления закреплена в Основном законе (или совокупности основополагающих актов) того или иного государства.
На данном этапе исторического развития России ее традиционно относят к республикам с полупрезидентской формой правления, когда глава государства избирается населением. Он назначает премьер-министра и правительство, которое делит ответственность с парламентом. Вместе с тем Россия имеет свои особенности указанной формы правления. Главная из них заключается в том, что Президент Российской Федерации по Конституции является главой государства и формально не является главой исполнительной власти. Глава государства призван обеспечивать функционирование и взаимодействие органов всех ветвей и уровней государственной власти. Правительство возглавляет председатель правительства, и именно правительство во главе с председателем несет ответственность перед парламентом за исполнение законов и федерального бюджета.
Конституция Российской Федерации 1993 года наделила нижнюю палату российского парламента - Государственную Думу - полномочиями, которые непосредственно направлены на обязательное участие в процессе назначения председателя правительства, на решение вопроса о доверии правительству. Кроме того, именно в Государственную Думу, как и все законы, ежегодно поступает федеральный закон о федеральном бюджете страны для принятия в четырех чтениях.
При этом верхняя палата не участвует в процедуре вынесения решения о недоверии правительству.
Может сложиться впечатление, что верхняя палата, не обладая правом участвовать в механизме ответственности правительства, может быть отстранена от повседневного контроля за его деятельностью.
Вместе с тем это не совсем так.
Действительно, формально Совет Федерации не наделен Конституцией . необходимыми полномочиями, позволяющими императивно влиять на действия правительства и буквально контролировать исполнение правительством законов. Однако и Конституция, и ряд органических (в российской правовой системе - конституционных) и обычных законов Российской Федерации содержат положения, позволяющие контролировать деятельность правительства.
I. Каким путем это достигается?
I.1. В соответствии с Конституцией Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава аудиторов. Напомню, Счетная палата - это орган парламентского контроля, создаваемый совместно с нижней палатой для контроля за исполнением Федерального закона «О федеральном бюджете Российской Федерации».
Счетная палата либо по запросам палат парламента, либо самостоятельно регулярно представляет информацию, в том числе Совету Федерации, о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
I.2. В системе органов государственной власти есть еще один институт, юрисдикция которого позволяет Совету Федерации осуществлять контроль за деятельностью правительства. Это - Конституционный Суд Российской Федерации.
I.2.1. В соответствии с Конституцией , верхняя палата российского парламента обладает правом на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. При этом Совет Федерации вправе обратиться с запросом о признании не соответствующими Конституции не только законов, но и нормативных правовых актов правительства. Такая возможность позволяет не только обжаловать закон о федеральном бюджете, но и проверять конституционность постановлений правительства.
I.2.2. Очень важным, на мой взгляд, является право Совета Федерации обжаловать в Конституционный Суд на предмет конституционности не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации. В настоящее время Российская Федерация, в лице правительства, в рамках пространства бывшего Советского Союза заключает достаточно много международных договоров в различных сферах общественных отношений, отраслей права. Создается, условно говоря, параллельная правовая система, выстраиваемая из международных актов, которые по Конституции имеют приоритет над действующим национальным законодательством.
Основную роль при подготовке и заключении межправительственных договоров, конечно, играет правительство. Но поскольку ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона, Совет Федерации имеет уникальное право • даже после прохождения международного договора в нижней палате, пока он не вступил в законную силу, обратиться в Конституционный Суд о признании его не соответствующим Конституции.
II. Если раскрывать особенности полномочий нашей палаты по контролю за деятельностью правительства при осуществлении собственно законодательной деятельности, то необходимо отметить следующее.
II.1. В соответствии с Конституцией обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии. То есть законы по тем вопросам, которые и формируют, и планируют, и исполняют на всех уровнях именно исполнительные органы государственной власти, не могут быть промульгированы (подписаны и опубликованы) президентом, если они не были рассмотрены Советом Федерации.
Указанное конституционное положение, закрепляя за Советом Федерации своего рода обязанность рассматривать «финансовые законы», с одной стороны, возлагает на него конституционно-правовую ответственность перед обществом, с другой стороны, позволяет, используя все законодательные процедурные инструменты, контролировать деятельность правительства по исполнению законодательных актов, жизненно важных для экономики и социальный сферы страны.
II.2. Применительно к законодательному процессу или, скорее к законотворческой деятельности, следует также отметить, что Совет Федерации наделен Конституцией правом законодательной инициативы. И в этой связи имеет возможность инициировать реформирование любых сфер общественных отношений, в том числе корректировать не только те законы, которые обязано исполнять правительство, но и нормативные правовые акты, которые регулируют собственно его деятельность.
II.3. Тесно связанным с законодательной деятельностью, а также с реализацией основных вопросов ведения Совета Федерации, является такой конституционный институт, как парламентские слушания. Практически всегда парламентские слушания проводятся с участием представителей правительства, иных органов исполнительной власти, которые являются субъектами применения законодательных актов и лучше, чем они, никто не может сделать ни анализа, ни прогноза действенности законодательства.
Парламентские слушания - это тоже, своего рода, форма контроля за деятельностью правительства, поскольку именно там публично поднимаются те вопросы и проблемы правового пространства и правоприменительной практики, которые позволяют продемонстрировать гражданскому обществу стратегические направления деятельности государственных органов по реализации и защите конституционных прав граждан.
Я рассказал о некоторых механизмах парламентского контроля, которые закреплены в Основном законе -Конституции Российской Федерации.
III. Что касается механизмов, установленных законодательными актами, то следует отметить следующее.
К сожалению, эти механизмы действительно закреплены в обычных законах и не нашли своего отражения в Конституции Российской Федерации. Я сейчас говорю о запросе члена Совета Федерации и о приглашении Советом Федерации председателя правительства, членов правительства, ряда иных должностных лиц на заседание Совета Федерации.
III.1. Указанные институты парламентского контроля содержатся в Федеральном законе «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Российской Федерации».
III.1.1. В соответствии со статьей 14 данного закона член Совета Федерации вправе направить председателю правительства, членам правительства и ряду иных должностных лиц запрос по вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Ответ на запрос должен быть подписан тем лицом, которому запрос адресован, и направлен не позднее, чем через 30 дней, члену Совета Федерации. Инициатор запроса имеет право непосредственно участвовать при рассмотрении поставленных им вопросов на заседании соответствующих органов.
III.1.2. Совет Федерации, обладая по упомянутому закону правом приглашения на свое заседание председателя правительства и членов правительства, использует в контрольных целях институт так называемого «правительственного часа».
Он имеет свои особенности и, как правило, состоит из двух частей: выступления члена правительства по одной крупной (отраслевой) проблеме и его ответов на устные обращения членов Совета Федерации.
К сожалению, в данном случае законом также не предусмотрены механизмы обязательного реагирования на обращения членов Совета Федерации и ответственность органов исполнительной власти и должностных лиц.
Вместе с тем мы каждый день работаем / над методологией подготовки, проведения «правительственного часа», над методологией получения конкретных результатов. В частности, мы используем все возможности представителей Совета Федерации в ключевых органах исполнительной власти, в правительстве для поддержки своих законодательных позиций, для защиты интересов регионов; ставим перед собой задачу, чтобы каждый «правительственный час» завершался выработкой, как минимум, концепции законодательного положения, направленного на восполнение обнаруженных правовых пробелов.
Заканчивая свое выступление, хочу отметить, что Верхняя палата Российского Парламента наделена конституционными полномочиями, которые можно разделить на те, которые мы обязаны осуществлять, и те, которые мы осуществлять вправе.
Вместе с тем для нас очевидно, что единственным источником власти является народ. Поэтому наша деятельность и по осуществлению обязанностей, и по реализации наших прав должна быть направлена в полной мере на защиту и обеспечение конституционных прав граждан, определяющих смысл, содержание, применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти.
Спасибо за внимание.