Уважаемый Владимир Владимирович!
Уважаемые коллеги!
К Конституции Российской Федерации, десятилетний юбилей которой мы отмечаем, прекрасно подходит ставшее «крылатым» выражение: «Большое видится на расстоянии». Десять лет наша страна живет в согласии с идеалами и правовыми устоями, заложенными Конституцией. Это было десятилетие глубочайшей трансформации всего общественного уклада, смены государственно-правового, экономического и социального устройства страны.
Сегодня мы можем по достоинству оценить мудрость нашего народа, отдавшего в декабре 1993 года свой голос за конституционные устои «новой» России. Проголосовав за Конституцию, российские граждане высказались, прежде всего, в поддержку основных принципов и ценностей, заложенных в её основу. Это приоритет прав и свобод личности, курс на построение гражданского общества, реальная демократия, многообразие форм собственности, свобода экономической деятельности, рыночное хозяйство.
Конституция закрепила федеративное устройство российского государства. Именно благодаря этому российские регионы, долгое время рассматривавшиеся как административно-территориальные единицы, обрели статус полноправных субъектов Федерации. Таким образом, наша страна сделала шаг по пути к построению истинной Федерации.
Прошедшее десятилетие подтвердило правильность этого выбора. Федерализм позволил снять политическую напряжённость и обеспечил управляемость страной, отличающейся большим разнообразием географических, исторических и социально-экономических особенностей. Словом, оказался для России органичным явлением.
Конституция стала прочным фундаментом не только для федерального законодательства, но и для законодательства субъектов Федерации. С принятием Конституции в российских регионах стало развиваться собственное правовое пространство, что в целом может оцениваться как положительное явление.
Однако формирование эффективной системы законодательства в нашей стране оказалось делом куда более сложным, чем виделось вначале. Ключевой проблемой по-прежнему остается грамотное, реалистичное разграничение полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Для решения этой проблемы многое уже сделано, но предстоит сделать еще больше.
Многие проблемы в этой сфере остаются нерешенными. Это, в первую очередь, чёткое, а главное, стабильное разграничение компетенции в финансовой сфере. Субъекты Федерации, органы местного самоуправления, на мой взгляд, совершенно справедливо ставят вопрос о необходимости закрепления на долгосрочной основе контингента налоговых полномочий и иных источников доходов территорий, соотношения между бюджетами разных уровней, а также точного определения правомочий и ответственности регионов и муниципалитетов в сфере владения, распоряжения и пользования объектами собственности.
Еще одна важная проблема, чрезвычайно волнующая регионы, - это местное самоуправление. Конституция повысила значимость этого института. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя. Однако, принятое в течение десятилетия в развитие конституционных установлений законодательство не решало задачи создания эффективно работающей системы гарантий самостоятельного решения населением вопросов местного значения, не определяло механизмы взаимодействия между государственной властью и местным самоуправлением, не разграничивало исчерпывающим образом полномочия между ними. Эти негативные черты федерального законодательства проявились и в законодательстве субъектов Федерации, в связи с чем и потребовалось принятие новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Субъектам Российской Федерации предстоит теперь существенно скорректировать свое законодательство в этой сфере.
Важнейшая роль в этой работе принадлежит региональным законодателям. От их четкой и слаженной работы зависит успешное развитие нашей правовой системы, само качество государственной власти в России. Именно региональными законодателями за последнее десятилетие была проделана поистине огромная работа. За короткий срок ими был заложен правовой фундамент, позволивший провести ключевые государственные, политические и социально-экономические преобразования. Прошло то время, когда региональные законодатели, создавая законы, во многом копировали федеральные акты. Сегодня они не только развивают и дополняют правовую базу страны, но и нередко подают пример смелого, грамотного законотворчества.
Однако, несмотря на достижения последних лет в деле созидания правовой базы страны, ни у федеральных, ни у региональных законодателей пока еще нет поводов «почивать на лаврах». В законодательном процессе по-прежнему распространены и правовая небрежность, и недостаточная проработка, что приводит к недееспособности многих законодательных актов. Качество законов оставляет желать лучшего. Зачастую они декларативны, политически ангажированы, оторваны от реальной жизни, не обеспечены соответствующим ресурсным наполнением. Эти процессы в равной мере затрагивают федеральное законотворчество, законотворчество субъектов Федерации и нормотворчество на местах.
Серьезно стоит вопрос о соответствии принимаемых законов уже действующему законодательству. Скажу прямо, - слишком много сегодня принимается законов, которые содержат положения, не соответствующие, а порой и прямо противоречащие нормам уже действующих законов. Тем не менее эти положения принимаются без отмены, без серьезной коррекции действующих актов. Нормы о «приведении в соответствие», разумеется, присутствуют практически во всех текстах вновь принимаемых законов, но часто их трудно реализовать.
В качестве примера можно привести поправки к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», где субъектам Федерации на приведение своего законодательства в соответствие с данным законом отводится всего шесть месяцев. Еще меньше времени дается на приведение в соответствие других региональных законодательных актов. На мой взгляд, эти сроки нереальны для нормальной, вдумчивой работы по обеспечению системности законодательства.
Вероятно, поэтому законодательная база Российской Федерации недостаточно стабильна. Законы меняют, даже не дожидаясь их вступления в силу. Распространено и малоэффективное «лоскутное» нормотворчество, когда в закон вносятся тома поправок, по своему объему сопоставимые с самим законом и коренным образом меняющие его смысл, предмет его правового регулирования.
Серьезно также стоит вопрос о соответствии принимаемых законов канонам юридической техники. Законы перегружены отсылочными нормами, что постепенно нивелирует их ключевую характеристику именно как актов прямого действия. Причем встречаются отсылки не только к реально действующим, но и даже к несуществующим актам.
Все это в равной мере относится и к федеральным, и к региональным законам, поэтому преодолевать указанные недостатки необходимо сообща, на всех этажах представительной власти. Такие вопросы, как системное планирование, программирование законопроектной деятельности, анализ регионального законодательства на соответствие федеральному, правильное применение современной законодательной техники, систематизация и кодификация региональных нормативных правовых актов, оценка социальных последствий принимаемых законов – вот далеко не полный перечень проблем, которые сегодня стоят перед законодателями всех уровней.
Фактором нестабильности единого правового поля страны по-прежнему остается недостаточная эффективность участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. Основными причинами, порождающими эту проблему, являются: сложность выражения консолидированной позиции регионов, трудности в обеспечении необходимого содержательного и юридического качества подготовки законодательных инициатив, в первую очередь, их финансово-экономического обоснования, организационные проблемы сопровождения законопроектов при их прохождении в Государственной Думе.
Сила, действенность законов в значительной мере обеспечивается соблюдением процедуры их принятия. Однако, к сожалению, федеральным законодателем в своей работе часто не учитывается мнение законодателей регионов. Зачастую федеральные законы принимаются сразу в трех чтениях, на одном заседании Думы.
С другой стороны, многие законодательные инициативы регионов, содержащие новации, опережающие федеральное законодательство и имеющие особую значимость для страны, так и не становятся федеральными законами. Эффективная реализация региональными парламентами своего конституционного права законодательной инициативы существенно затрудняется рядом регламентных норм палат Федерального Собрания. Процедурные затруднения не позволяют им активно участвовать в процессе прохождения через Государственную Думу вносимых ими законопроектов. Хроническая перегрузка Думы объемами законопроектной работы физически не дает возможности палате принимать официальное решение по каждой законодательной инициативе регионов.
Многие полезные инициативы субъектов Федерации, не находят не только решения, но даже рассмотрения на федеральном уровне. Анализ, проведенный нами с 1994 года, говорит о том, что эффективность участия субъектов Федерации в законотворчестве на федеральном уровне крайне низка.
Федеральный законодатель должен, наконец, понять, что неправильно просто отмахиваться от законодательных инициатив субъектов Федерации и находить формальные поводы для того, чтобы их не рассматривать. Региональные инициативы – это своеобразный индикатор, характеризующий политическое и социально-экономическое положение регионов. Это иногда последняя мера, направленная на то, чтобы обратить внимание федерального центра на те или иные нерешенные проблемы регионов. Кроме того, некоторые новации регионов действительно опережают федеральное законодательство и могут послужить хорошей основой для федеральных законов.
Дает о себе знать и отсутствие должной координации законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации между собой, а также с федеральным уровнем. На сегодняшний день подобная рассогласованность –недопустимая роскошь. Необходима системная и взвешенная работа всех законодателей России по реализации в полном объеме конституционного принципа единства действий всех ветвей и уровней власти при формировании целостной и стабильной системы законодательства в Российской Федерации.
Одним из основных направлений такой работы является завершение процесса приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным, но уже не в режиме устранения допущенных ошибок, а в режиме двусторонних усилий равноправных партнеров по предупреждению новых несоответствий. Региональными законодателями в этой области уже проделана огромная работа, так необходимая самим регионам и стране в целом, ибо она способствует укреплению российской государственности и формированию единого правового поля.
По данным Минюста, с 2000 года по настоящее время в его стенах прошли правовую экспертизу более 140 тысяч нормативных правовых актов субъектов РФ, значительная часть из которых находилась еще на стадии подготовки и принятия.
Однако, в процессе упорядочения правового поля страны осталось еще немало «подводных камней». На осень этого года около 2 тысяч нормативных правовых актов субъектов Федерации продолжают противоречить Конституции и федеральному законодательству. С другой стороны, к сожалению, кампания по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным зачастую осуществляется конъюнктурными методами. У законодателей субъектов Федерации порой складывается представление, что они оказались втянутыми в соревнование с прокуратурой. Но разве в этом заключается смысл законотворчества?
В этой связи нам необходима систематизация не нашедших пока своего разрешения спорных ситуаций, возникших по поводу противоречия региональных и федеральных норм, для выработки консолидированной позиции по устранению коллизий. Результатом может быть изменение не только региональных, но, при необходимости, и федеральных актов. В последнем случае целесообразно использовать возможность разработки совместной законодательной инициативы Совета Федерации и законодательных органов власти субъектов Федерации. Чрезвычайно важным становится постоянный анализ и обобщение правоприменительной практики.
Необходимо упорядочить работу по систематизации действующего законодательства на основе долгосрочного координационного планирования законотворческой деятельности на всех уровнях. В его основу должна быть положена концептуальная проработка потребностей в совершенствовании и развитии законодательства, вытекающих из результатов обобщения правоприменительной практики в регионах с учетом, в том числе, проблем, возникающих при исполнении федеральных законов.
Роль Совета Федерации Федерального Собрания в этом процессе сложно переоценить. Более тесное взаимодействие палаты и законодательных органов государственной власти субъектов Федерации, выход на совместную законодательную инициативу, использование возможности собственной законодательной инициативы Совета Федерации для оформления предложений, исходящих из регионов, - вот где должна быть, как никогда, высока роль и Совета Федерации, и Совета законодателей. Консолидация инициатив регионов, придание им более четкой и грамотной юридико-технической формы, максимальное использование возможности внесения совместных законодательных инициатив позволит поднять авторитет региональных законопроектов и, следовательно, обеспечить их приоритетное рассмотрение в Государственной Думе.
В этой связи пора организовать обсуждение Советом законодателей на регулярной основе наиболее значимых инициатив регионов и, в случае их согласованной поддержки, реализацию их как совместных законодательных инициатив Совета Федерации и региональных парламентов. Не исключено, что в целях повышения эффективности учета мнения регионов в федеральном законодательном процессе понадобится принятие федерального закона о гарантиях реализации права законодательной инициативы органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Сегодня остро необходимы как правовая база, так и адекватные организационные меры для защиты региональных интересов в Федеральном Собрании.
Многое из предложенного можно начинать делать прямо сейчас, не откладывая в «долгий ящик». В частности, принять в первоочередном порядке федеральные законы, регулирующие федеральный законодательный процесс. Это законы о нормативных правовых актах, о Федеральном Собрании, и, в особенности, закон о порядке принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов.
В региональном срезе законотворчества надо активнее использовать такой важный инструмент унификации, как модельный закон, а также максимально усилить координацию совместной подготовки законодательных инициатив в рамках Совета законодателей. Все это позволит, наряду с упомянутыми выше преимуществами, повысить качество законопроектов и, что немаловажно, упростить получение заключений Правительства.
Таким образом, Совет законодателей призван оказать существенное влияние на эффективность законодательного процесса, стать органом, выступающим за конструктивное согласование интересов регионов, а также важным фактором стабилизации правовой системы Российского государства. Уже сегодня Совет законодателей способствует выстраиванию системы полноправного участия представителей региональной законодательной власти в формировании и проведении общегосударственной политики. Это, на мой взгляд, качественно новая тенденция нашей политической жизни.
В рамках Совета законодателей создана и приступила к работе Комиссия по мониторингу законодательства и правоприменительной практики. Основным предметом ее деятельности на ближайшую перспективу является анализ качества законодательства, проектов нормативных правовых актов в сфере федеративных отношений и местного самоуправления, а также практики применения федеральных законов в сфере разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Десятилетие Конституции – это хороший повод для того, чтобы не только осмыслить накопленный опыт, подвести итоги, но и наметить возможные направления работы на будущее.
Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации стало масштабным историческим событием в жизни страны и народа. Сегодня особенно хорошо видно, что Конституция далеко не исчерпала свой потенциал. Однако, для его успешного раскрытия нужно сделать еще очень многое. И положения Конституции в этом плане помогают нам двигаться вперед, создавая необходимую правовую базу для наших совместных усилий.
Спасибо за внимание.