Уважаемые коллеги!
Россия сегодня стоит на пороге превращения местного самоуправления в один из ключевых государственных и общественных институтов.
Выступая на Совете законодателей в апреле сего года, Президент Российской Федерации подчеркнул, что местное самоуправление — «это не только институт публичной власти, но и общественной самоорганизации». Действительно, через местный уровень власти пролегает самый короткий и прямой путь к решению жизненно важных проблем граждан. Кроме того, на местном уровне могут наиболее полно реализоваться принципы «низовой демократии», или, как ее еще называют, «демократии участия».
Как известно, традиции самоуправления в России были прерваны на десятки лет. Их возобновление в 90-е годы сопровождалось острейшими противоречиями. После длительных дискуссий и долгих согласований 24 сентября 2003 г. был, наконец, принят Федеральный закон № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который вступит в силу с 1 января 2006 года. Самое главное в этом законе то, что значительный пласт полномочий передается с регионального уровня на муниципальный уровень. Одновременно происходит разграничение имущественных прав и бюджетных доходов.
На нижестоящий уровень передается и часть авторитета власти, но этот авторитет еще надо завоевать.
Некоторые муниципалитеты уже живут по новому закону, и результаты, в целом, положительные. Благодаря тому, что у муниципальной власти появились собственные источники бюджетных средств, попросту говоря, свои деньги, местное население начинает требовать от нее ответственности.
Однако, как оказалось, для успешной работы местных органов власти одного лишь 131-го закона недостаточно. Необходимо обновить значительно более широкий сегмент правового и нормативного поля.
Какие проблемы не решены? В первую очередь, проблемы экономических прав муниципальных образований.
Экономика самоуправлений представляет собой довольно сложный механизм взаимодействия различных уровней власти по вовлечению в хозяйственный оборот местных ресурсов: природных, материальных, трудовых, интеллектуальных.
Должен быть создан механизм реализации следующих прав местного самоуправления:
— право создавать, поддерживать и регулировать свой сектор экономики,
— право влиять на развитие общественного предпринимательства, малого и среднего бизнеса, право привлекать внешние инвестиции и создавать фонды местного развития,
— право иметь полноценные поступления в местный бюджет, способные обеспечить местное благоустройство, обслуживание жилищно-коммунального хозяйства, развитие части производственной и социальной инфраструктуры.
Чтобы добиться реализации этих прав, следует кардинально изменить традиционные экономические подходы, в частности, принять как аксиому тот факт, что социально экономическое развитие страны начинается не «сверху», а «снизу», с развития конкретного села, города, района, области, края. Не с административной инициативы, а с самодеятельности местных сил, основанной на точном знании местных условий и подкрепленной реальными правами и финансовыми ресурсами.
Конечно, мы не можем сразу столь кардинально изменить бюджетное планирование. Но осуществить на практике принцип финансовой автономии местного самоуправления, создать поток денег в местные бюджеты при помощи так называемых «закрепленных налогов», а также максимально сократить перераспределение денег мы можем.
Для этого кроме 131-го закона потребуется внести и серьезные изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы страны. В этих документах надо учесть то, что нормативы распределения денег из конкретных налоговых источников между бюджетами не могут быть одинаковыми для всех муниципальных образований, поскольку налоговая база муниципалитетов очень разная. В Ставропольском крае, в котором муниципалитеты уже год живут по 131-му закону, для этой цели был использован специально созданный «Фонд выравнивания».
Конечно, многие права и обязанности местное самоуправление будет перенимать по мере готовности как законодательной базы, так и собственных административных возможностей.
Но процесс создания экономики самоуправлений нельзя затягивать.
Думаю, что комитет «Интеллектуальные ресурсы России» может и должен оказать консультативную помощь в разработке программ экономического развития территорий с точки зрения местных и региональных интересов. Эта помощь крайне необходима именно сейчас. Органы местной власти слишком долго служили проводниками скудных бюджетных средств, и есть опасения, что они не смогут эффективно распорядиться новыми бюджетными правами.
Другой проблемой реализации 131-го закона стал недостаток управленческих кадров. С нового года в Российской Федерации станет на 13 тысяч муниципальных образований больше, чем сейчас. Особенно увеличится количество сельских поселений со статусом муниципального образования: с 9 тысяч сегодня до 20 тысяч. К этому надо готовиться. Надо будет подготовить почти 160 тысяч муниципальных служащих. Для этого потребуется серьезнейшее методическое обеспечение и информационное сопровождение.
Считаю, что в рамках нашей программы дистанционного обучения и нашей работы по поддержке IT-технологий, мы сможем взять на себя часть задачи по подготовке управленческих кадров для муниципальных образований.
Начинать придется с достаточно простых вещей — например, с компьютерной грамотности. Без компьютеров местные органы власти не смогут ни обслужить межбюджетные отношения, ни сделать план поселения, что вменяется в обязанность по градостроительному кодексу, ни многое, многое другое.
Хочу подчеркнуть, что если при реализации 131-го закона мы не учтем так называемый человеческий фактор, муниципальная реформа не только не даст результатов, а отбросит нас далеко назад.
В этом законе сконцентрированы сложнейшие экономические, политические и социальные процессы нашего общества. Но это еще и очень «нравственный» закон. Я бы его образно назвал законом «О доступности власти». Речь идет не просто о власти, а о власти по месту жительства, не просто об управлении, а об управлении жизнью, не просто о защите прав человека, а об отстаивании конкретных интересов простых людей в реальном масштабе времени. Результаты работы органов местного самоуправления в довольно короткие сроки становятся очевидными для населения.
Неуважение к местной власти может подорвать фундамент всей властной конструкции государства.
Как показывает опыт тех самоуправлений, которые уже работают по 131-му закону, население довольно активно осваивает обращение к местным чиновникам. Именно поэтому местные управленческие кадры должны получить самую серьезную подготовку, чтобы овладеть многими необходимыми навыками.
Технологии дистанционного и непрерывного образования способны решить эти проблемы. Работники органов местного самоуправления получат возможность обучаться на местах, без отрыва от производства. А население получит технологию приобретение юридических, экономических и политических знаний, без которых невозможно сориентироваться в современной жизни.
Вместе с тем надо иметь в виду, что местная самоорганизация может усилить не только позитивную, но и негативную активность людей. Речь идет об узко эгоистичном, деструктивном поведении, которое разрушает местную природную и социальную среду. Известны вопиющие случаи разграбления биологических и минеральных ресурсов, алкоголизации целых поселков. Во многом здесь повинна местная власть, не умеющая и не желающая работать с людьми.
Если мы хотим, чтобы люди активно отстаивали свои права, защищали свои интересы, проявляли самостоятельность и инициативу, то надо начинать с просвещения. Все население страны, от академика до домохозяйки, должно знать, что такое местное самоуправление. Люди должны понять, что они не объект, а субъект развития территории, субъект самоуправления. Тогда все получится.
На местном уровне «низовая демократия» становится прямой демократией. Непосредственное участие населения в решении местных проблем всегда начинается с самого низа: с домкомов, жилищных объединений, соседских сообществ, центров развития, общественных палат, местных объединений профессионального и общественного характера.
Хочу перечислить еще ряд острых проблем, поднимавшихся в дискуссиях, в которых мне приходилось участвовать как Председателю Совета Федерации.
Первое. Закон в недостаточной степени учитывает то многообразие условий, в которых существует местное самоуправление в нашем полиэтническом и многоконфессиональном государстве. По экспертным оценкам, в нашей стране около 50-ти различных укладов жизни. Поэтому надо дать регионам право самим устанавливать критерии определения численности депутатов и структуру органов управления муниципальным образованием.
Второе. Это же различие регионов должно определить и различие в сроках реализации на их территориях 131-го закона. Речь идет не о каких-то отсрочках, а о самостоятельном решении этого вопроса. Готовы? Включайтесь с 1 января следующего года. Не готовы? Включайтесь с середины следующего года или через год. Перенимать полномочия можно только тогда, когда они обеспечены финансовыми, кадровыми и организационными ресурсами.
Главное, я повторюсь, нельзя дискредитировать саму идею местного самоуправления. Социальное экспериментирование «сверху» полностью исчерпало себя. Сегодня очевидно, что непременным условием любых социальных преобразований должна стать поддержка населения и непосредственное участие в этих процессах общественных организаций и профессиональных ассоциаций.
Уверен, что сегодняшнее обсуждение поможет определить место нашего комитета в развитии такого важнейшего института гражданского общества, как местное самоуправление.