Уважаемые участники конференции, дамы и господа!
Сердечно приветствую вас в стенах Совета Федерации и выражаю уверенность, что в том, что наша сегодняшняя дискуссия внесет свой вклад в теорию и практику отечественного парламентаризма.
Для нас, граждан современной России, сегодня актуален вопрос – насколько эффективна имеющаяся политическая система? Какую роль российский парламентаризм играет в общем развитии страны? Каковы наши перспективы и к чему нужно стремиться?
Ответить на эти вопросы невозможно вне исторического контекста развития России. В этой связи обращение к конституционным реформам начала двадцатого века и наших дней представляется оправданным не только с точки зрения научного познания.
Сто лет назад впервые в истории России была ограничена законодательная монополия самодержца и был учрежден орган национального представительства – двухпалатный парламент. Царскими манифестами и указами осени 1905 - зимы 1906 годов законодательная роль возлагалась на учреждаемую для этой цели Государственную Думу и реформируемый Государственный Совет.
Это историческое событие непосредственно было предопределено великими реформами Александра Второго и мощным экономическим и культурным подъемом России в конце девятнадцатого века. Русское общество достигло того уровня зрелости и самосознания, на котором оно не могло более мириться со своей отстраненностью от власти. Требование создания в России общегосударственного представительного и законодательного органа стало всеобщим.
Однако решение вопроса о двухпалатной конструкции не было столь очевидным. Так, жестко высказывались за однопалатное устройство парламента радикальные партии на обоих полюсах политического спектра.
Однако однопалатные проекты революционных партий не могли приниматься властью всерьез уже потому, что эти партии исключали любое сотрудничество с режимом и открыто ставили вопрос о насильственном изменении государственного строя. Российская же монархия на тот момент имела большой запас прочности, которого хватило и еще на один промышленный взлет, и на три года мировой войны.
«В России было тогда две силы, - писал позже одни из лидеров русских либералов, активный участник событий Василий Маклаков. – Была историческая власть с большим запасом знаний и опыта, но которая уже не могла править одна. Было общество, многое правильно понимавшее, полное хороших намерений, но не умевшее управлять ничем, даже собою. Спасение России было в примирении и союзе этих двух сил, в их совместной и согласной работе. Конституция 1906 года - и в этом ее основная идея – не только давала возможность такой работы, но делала ее обязательной. Она открывала путь для легальной и мирной борьбы власти и общества».
Государственный Совет в том виде и с теми полномочиями, какие он приобрел после реформирования, и должен был стать посредником и символом этой «мирной борьбы».
Так же ярко выразил эту мысль ученый, публицист и общественный деятель начала двадцатого века Петр Струве, наиболее четко сформулировавший основную идею русской двухпалатности: "Ценой некоторого замедления темпа политической жизни, связанного с рассмотрением важнейших политических решений в двух палатах, обеспечивается ее устойчивость от реакционных (и революционных) судорог».
Сегодня, 100 лет спустя, эти тезисы не утратили своей значимости.
Беспристрастный анализ таких вопросов, как формирование Государственного Совета (из членов по назначению и избираемых, частично по территориальному, частично по сословно-корпоративному принципу), обеспечение свободы слова и депутатской неприкосновенности, реализация прав сенаторов на обращение с законодательной инициативой и с запросами к министрам, соотношение компетенции Совета с полномочиями нижней палаты - Государственной Думы позволяет заключить, что в целом верхняя палата молодого российского парламента вполне соответствовала европейским стандартам того времени.
Именно так это и было воспринято мировой парламентской общественностью. Об этом говорит, в частности, приглашение, направленное в 1906 году Государственному Совету организаторами Межпарламентского съезда в Лондоне: «Имеем честь пригласить членов Совета Российской Империи как верхней палаты законодательного органа России принять участие в конференции. Мы будем счастливы принять членов российской группы в Лондоне со всей симпатией, которую внушает ныне развитие парламентаризма в России».
Небезынтересно отметить, что Государственный секретарь зачитывал это приглашение на заседании Государственного Совета во французском оригинале. Перевода никому не потребовалось. Ведь основную массу членов реформированного Государственного Совета составили государственные деятели, являвшиеся интеллектуальной элитой русского общества. Большинство из них занимали ведущие позиции в различных областях жизни России на рубеже веков, и во многом благодаря им наше Отечество пережило успешную эпоху своей истории, когда экономика, образование, культура, формы общественной жизни сделали невиданный доселе скачок вперед.
Существует мнение, что в результате непоследовательности власти парламент в России возник слишком поздно и уже не мог успешно выполнить свою главную миссию: обеспечить мирную, эволюционную модернизацию государства и общества. Проблема, на мой взгляд, сложнее. Любой революции, как известно, предшествует внутреннее разрушение общества, его деградация. Именно это и случилось с русским обществом к 1917 году. Нетерпимость и радикализм незначительной по сути группы лиц не встретили достойного отпора со стороны общества. Отсюда напрашивается вывод, актуальный и для сегодняшнего дня, - необходимо помнить, что свобода – это, прежде всего способность идти на самоограничение в интересах общества, общество же в свою очередь должно уметь жестко пресекать попытки навязать стране простые решения сложных проблем.
Реформированный Государственный Совет Российской Империи функционировал в качестве верхней палаты очень недолго, всего одиннадцать лет. Однако, несмотря на краткость своего существования, он успел внести значительный вклад в развитие страны, закрепил традицию двухпалатности в отечественной парламентской практике. И даже при том, что советский период трудно назвать частью истории российского парламентаризма, принцип двухпалатности нашел свое воплощение и в деятельности де-юре высшего представительного органа советской власти.
Хотел бы выступить с инициативой, которую, уверен, поддержат все, кому дорога история нашего Отечества.
Предлагаю организовать в стенах Совета Федерации портретную галерею председателей Государственного Совета Российской Империи и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Это будет служить наглядной демонстрацией исторической преемственности нашей палаты, неразрывности отечественных парламентских традиций. Совет Федерации открыт для общества. Посещение портретной галереи нашими гражданами, особенно молодежью, внесет весомый вклад в укрепление связей политических институтов с гражданским обществом, будет способствовать популяризации славных страниц истории России.
Становление институтов современного российского парламентаризма происходило в крайне сложной обстановке жесткого политического противостояния, социально-экономического кризиса и ослабления центральной власти. Поэтому они так непросто «прижились» на нашей политической почве. Тем не менее, сегодня с уверенностью можно сказать, что важнейшим итогом последних пятнадцати лет является прочное укоренение парламента как политического института, и парламентаризма как механизма разрешения сложных проблем государственного развития.
Сегодня в России создана устойчивая система органов представительной власти всех уровней, сформированы фундаментальные основы парламентского права. Широкое воплощение в этой системе получила и идея двухпалатности. Это относится не только к Федеральному Собранию – парламенту России, но и к парламентам некоторых субъектов Российской Федерации.
Полагаю, что непреходящую актуальность идеи двухпалатности в современных российских условиях наглядно демонстрирует Совет Федерации. При этом нашей палате удается, на мой взгляд, удачно сочетать два главных принципа, проверенных реальной работой Государственного Совета Российской Империи.
Это, во-первых, политическая неангажированность Совета Федерации, а во-вторых, обеспечение представительства интересов граждан как членов территориальных сообществ – субъектов Федерации.
Совет Федерации занимает особое место в законодательной ветви власти. В целях укрепления федеративных отношений, согласования региональных и общенациональных интересов создан совещательный орган Совета Федерации и парламентов субъектов Российской Федерации - «Совет законодателей». Это позволяет федеральному и региональному законодателю консолидировать свои усилия для решения общих проблем, а Совету законодателей - служить одним из системообразующих элементов парламентской системы России и федеративного государства в целом.
В отличие от Государственной Думы, Совет Федерации наделен конституционным правом законодательной инициативы. Он является последней инстанцией на пути прохождения закона через Федеральное Собрание, отвечая, таким образом, за качество федерального законодательства.
Таким образом, конституционно-правовой статус Совета Федерации полностью соответствует современным представлениям теории и практики конституционализма о роли и назначении второй палаты национального парламента в федеративном государстве.
Вместе с тем, отечественный и зарубежный опыт показывает, что в условиях динамично изменяющегося мира вторая палата парламента, как и все институты демократии, не может останавливаться в своем развитии.
В поисках оптимального соответствия состава и статуса членов Совета Федерации его конституционному предназначению российский законодатель трижды изменял модель формирования палаты. Состав Совета Федерации образца 1994-1995 годов формировался прямыми выборами, в 1996-2001 годах - на основе принципа вхождения руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по должности.
В настоящее время члены Совета Федерации - представители от региональных парламентов избираются соответствующими законодательными органами. Представители от органов исполнительной власти субъектов Федерации назначаются главами соответствующих регионов при условии, что законодательное собрание субъекта России не возражает против назначения данной кандидатуры.
Каждое решение об изменении порядка формирования Совета Федерации было продуктом своего времени, принималось после бурных общественно-политических дискуссий, безусловно, имеет свои положительные стороны и какие-то недостатки.
Однако, вне зависимости от способов формирования, наша палата всегда строила свою работу исходя из принципа главенства конституционных ценностей и международных стандартов в области демократии, прав и свобод человека. Уверен, что этим она внесла свой весомый вклад в развитие современного российского парламентаризма.
Но вопрос об оптимальной модели формирования Совета Федерации пока еще не закрыт.
Многие российские теоретики и практики парламентаризма придерживаются позиции о целесообразности формирования Совета Федерации путем выборов. Я так же полагаю, что самая демократичная форма формирования Совета Федерации - это выборная.
В то же время отмечу, что при рассмотрении данного вопроса необходимо тщательно продумать юридические формулировки, которые следует внести в действующее законодательство, так как ради идеи выборности членов Совета Федерации вторгаться в Основной закон государства категорически нельзя.
Так же активно мы ищем способы и механизмы совершенствования повседневной деятельности Совета Федерации как «палаты российских регионов». Для организации этой работы на постоянной основе мы создали Комиссию по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации. И наши усилия приносят свои плоды.
Одним из примеров является воплощение в жизнь инициативы Совета Федерации по созданию единой системы мониторинга состояния законодательства и правоприменительной практики. Совет Федерации взял на себя обязательство по обобщению и публичному представлению итогов такого мониторинга в форме ежегодных докладов «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В ближайшее время наша палата при активном участии региональных парламентов завершит подготовку уже третьего такого доклада.
Все это позволяет российским законодателям постоянно «держать руку на пульсе» актуальных проблем, объективно оценивать результаты своей работы и отвечать за них перед обществом.
Успех прогрессивных преобразований в Российской Федерации всецело зависит от политической стабильности. Последние шесть лет в стране сохраняется положительная динамика развития всех сфер жизни общества. Позитивные преобразования приобретают все более четкие черты последовательности, долговременности и предсказуемости. Это достижение невозможно удержать и развивать без эффективного взаимодействия палат Федерального Собрания.
В этой связи хочу еще раз напомнить, что в российской истории непростые взаимоотношения палат парламента занимали важное место. В майские дни 1906 года на заседании Государственного Совета граф Сергей Витте призывал «работать в единении и в искренних отношениях с Государственной Думой». «Только при этом условии, - говорил он, - возможны те реформы, которых жаждет русский народ. Если не будет этого единения, то никакое дальнейшее совершенствование государственности в Российской Империи немыслимо», - предостерегал Сергей Юльевич.
Эта мысль вошла отдельным пунктом в программное обращение верхней палаты к царю. Практически одновременно с этим Государственная Дума просила Государя ликвидировать верхнюю палату. Чем кончилось это противостояние – хорошо известно.
Конструктивные отношения двух палат, ответственность в работе над законами и уважительность друг к другу - важнейшее условие здорового развития парламентаризма и сохранения стабильности в стране. С момента возрождения в нашей стране института парламентаризма, Совет Федерации всегда действовал в этом духе, помня, что если вторая палата во всем соглашается с первой, то она бесполезна, если во всем не соглашается, то просто опасна.
От того, сумеем ли мы сегодня наладить "единение и искренние отношения" между палатами парламента, зависит, насколько мы соответствуем той значимой роли, которая принадлежит парламенту в истории России.