За десять лет Российская Федерация прошла как минимум три стадии модернизации и развития. До 1998 года продолжались глубочайшая трансформация всего общественно-политического уклада, смена государственно-правового, экономического, социального устройства России, и все это неизбежно сопровождалось острыми и масштабными кризисными явлениями. 1999-2000 годы стали периодом стабилизации, ослабления многочисленных и реальных угроз национальным интересам, прекращения, казалось, бесконечного и хаотического падения экономики. Наконец, с 2000 года начался долгожданный период укрепления российской государственности и создания условий для устойчивого социально-экономического и духовного развития страны. Можно сказать, что вступление в XXI век ознаменовало начало возрождения России.
Десять лет наша страна прожила в условиях парламентской демократии, в соответствии с идеалами, общественно-политическими и правовыми устоями, заложенными действующей Конституцией Российской Федерации. Это было непростое время для общества и государства, да и для каждого из нас.
Следует признать, что о многих положениях Конституции пока еще приходится говорить скорее как о желаемой цели, чем о достигнутом результате. Сделать их практически действующими - наша общая и главная задача. Для этого необходимо дальнейшее развитие прогрессивных преобразований, но не революционным, а исключительно эволюционным путем. И эта работа требует самого пристального внимания к реальным проблемам общества, адекватной реакции на вызовы нового времени и стремительно изменяющегося мира.
Федеральное Собрание: интересы государства превыше всего
Особое место во всех этих процессах занимает Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган Российской Федерации. Основная задача парламента в демократическом государстве - глубоко знать потребности социальных слоев и групп, территориальных сообществ и точно на них реагировать. Именно на парламенте лежит ответственность за формирование законодательства, необходимого обществу и стране, образующего правовой фундамент государственной политики.
Даже при самом критическом взгляде на результаты работы палат Федерального Собрания за эти десять лет мы можем сказать, что и Государственная Дума, и Совет Федерации в целом справились с этой сложной и ответственной миссией. В значительной мере этому способствовали положения российской Конституции, закрепившие конституционно-правовую природу палат Федерального Собрания и статус их членов в полном соответствии с общемировыми тенденциями строительства современных демократических государств и их парламентских институтов.
Между Государственной Думой и Советом Федерации четко разграничена компетенция, сообразно этому разделению определен порядок их формирования.
Предназначение Государственной Думы - разделение с Президентом России ответственности за проводимый курс социально-экономической и финансово-кредитной политики, представительство и выражение интересов всех граждан Российской Федерации. В то время как Совет Федерации является непосредственным гарантом стабильности собственно президентской власти и, следовательно, всей системы федеральной государственной власти. Он призван разделять ответственность с главой нашего государства за ситуацию в сфере обеспечения государственного суверенитета и территориальной целостности, режима конституционной и общей законности и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства Российской Федерации. И поэтому в его формировании реализован территориальный принцип. Его члены представляют российские регионы.
Кроме того, Конституция России установила сферу совместной компетенции обеих палат Федерального Собрания, наделив их в равной степени ответственностью за обеспечение стабильности Основного Закона страны, формирование системы федерального законодательства, осуществление парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти.
Совет Федерации: становление на марше
В этом контексте и на фоне разнообразия мирового опыта представляется достаточно уникальной, но вполне обоснованной российская конституционно-правовая модель формирования Совета Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации. По одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
В поисках оптимального выражения членами Совета Федерации общенациональных и региональных интересов, но полностью в рамках конституционной модели за десять лет существования этой палаты Федерального Собрания трижды менялся конкретный порядок ее формирования.
Совет Федерации образца 1994-1995 годов формировался прямыми выборами, 1996-2001 годов - на основе принципа вхождения по должности. Наконец, с начала 2002 года палата полностью перешла на порядок избрания и назначения ее членов органами соответственно законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Каждый вариант определялся условиями соответствующего периода времени, каждый из них имеет свои положительные стороны и какие-то недостатки.
И сегодня вопрос об оптимальной модели формирования Совета Федерации, обеспечивающей необходимое сочетание общегосударственных и региональных интересов, а также конституционного принципа представительства субъектов Российской Федерации и демократической процедуры выборов, пока еще не закрыт.
К 2000 году в ходе дискуссий о новом порядке формирования палаты вносились предложения о необходимости забрать у нее часть ее конституционных полномочий и даже перейти к однопалатному устройству Федерального Собрания. Но и в этот острый момент возобладал здравый смысл - и конституционное устройство парламента России не было изменено.
Безусловно, при решении данного вопроса необходимы тщательный анализ и строгая сравнительная оценка опыта применения всех трех уже апробированных моделей формирования палаты регионов.
И хотя работа парламентариев и научного сообщества России над этой проблемой продолжается, последнее изменение порядка формирования Совета Федерации позволило в полной мере выполнить требования Конституции к тому, чтобы этот орган был постоянно действующим, а его члены работали на постоянной и профессиональной основе. Это, в свою очередь, дало возможность решить целый ряд важных и актуальных задач: принять активное участие в создании системной правовой основы развития реформ и условий для стабильного государственно-политического и социально-экономического развития страны; повысить качество принимаемых законов, в первую очередь законов, подлежащих обязательному рассмотрению этой палатой, а также законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; улучшить взаимодействие с федеральными органами государственной власти, в первую очередь с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой и правительством Российской Федерации; укрепить роль Совета Федерации в единой системе государственной власти и на международной арене.
Совет Федерации - конституционный орган законодательной власти, призванный обеспечивать реализацию одного из важнейших принципов государственного устройства России: принципа федерализма. Именно при рассмотрении законов в верхней палате происходит согласование интересов Российской Федерации в целом с интересами каждого отдельно взятого региона.
Принцип федерализма, таким образом, претворяется в жизнь, наполняется реальным содержанием.
Да, с одной стороны, Совет федерации - орган власти, представляющий регионы. Но с другой - это высший орган законодательной власти России. По Конституции к его ведению отнесены вопросы войны и мира, введения чрезвычайного и военного положения, защиты границ, назначения даты выборов Президента, назначения Генерального прокурора, судей Верховного, Высшего, Арбитражного и Конституционного судов, половины аудиторов Счетной палаты и заместителя ее председателя.
Сегодня верхняя палата Федерального Собрания - это палата профессионалов-законодателей. Я, наверное, не смогу назвать другой орган власти, в котором одновременно трудилось бы столько высококлассных специалистов, имеющих большой опыт работы в самых различных областях: в государственном управлении, науке, бизнесе. Благодаря такому составу Совет Федерации является действительно современным органом государственной власти, способным принимать важнейшие решения по всем сферам деятельности государства.
Лично у меня нет сомнений в том, что Совет Федерации в профессиональном смысле состоялся.
Свидетельством этого является хотя бы то, что в последнее время мы несколько изменили характер взаимодействия с коллегами из Государственной Думы. Теперь на каждый проект закона, который только еще поступил на Охотный ряд и готовится там к рассмотрению, соответствующий профильный комитет Совета Федерации заранее дает свое заключение. Подобная упреждающая реакция в конечном итоге экономит и время, и средства. Специалистам сразу видно, есть ли перспектива у того или иного законопроекта, поступающего в Государственную Думу.
Координация действий двух палат осуществляется и на уровне руководства.
Как итог, если ранее Совет Федерации отклонял 20-30 процентов рассматриваемых им законов и в результате длительных согласований вступало в силу около 75 процентов законов, принятых Государственной Думой, то теперь Совет Федерации отклоняет менее 4 процентов законов и в итоге вступает в силу около 95 процентов законов, одобренных обеими палатами Федерального Собрания.
Сыграла свою роль верхняя палата и в обеспечении качества законов, принимаемых Федеральным Собранием.
Значительно улучшилось за последнее время и взаимодействие Совета Федерации с правительством. Учреждены должности полномочных представителей Совета Федерации в правительстве, Счетной палате, Генеральной прокуратуре, в Верховном, Арбитражном и Конституционном судах, в Министерстве юстиции. Задействована и обратная связь с этими органами государственной власти.
Регулярный характер приобрели встречи Председателя Совета Федерации и Совета палаты с Президентом страны.
Регионы и Совет законодателей
Опыт Российской империи и СССР доказал, что нашу страну невозможно строить по единому шаблону. Россия объективно нуждается не только в сильной центральной, но одновременно и в сильной региональной власти, обладающей правом самостоятельно решать различные вопросы экономического и социального развития.
Важнейшая роль в становлении новой российской государственности, российского парламентаризма принадлежит региональным законодателям. От их четкой и согласованной работы зависит успешное развитие нашей правовой системы, само качество государственной власти в России. Именно региональными законодателями за последнее десятилетие была проделана поистине огромная работа. За короткий срок ими был заложен правовой фундамент, позволивший провести ключевые государственные, политические и социально-экономические преобразования. Прошло то время, когда региональные законодатели, создавая законы, во многом копировали федеральные акты. Сегодня они не только развивают и дополняют правовую базу страны, но и нередко подают пример смелого, грамотного законотворчества. Усилиями региональных законодателей создано немало законов, которые наряду с федеральными законами составляют основу формирующегося правового государства.
Впрочем, создание эффективной системы законодательства в нашей стране оказалось делом куда более сложным, чем казалось вначале. Ключевой проблемой по-прежнему остается грамотное, реалистичное разграничение полномочий между органами власти Федерации, субъектов Федерации и местного самоуправления. Для решения этой проблемы многое уже сделано, но многое предстоит еще сделать. К сожалению, нам до сих пор не удалось пока выйти на сбалансированную, оптимальную систему взаимоотношений центра, регионов и муниципалитетов. Многие проблемы в этой сфере остаются нерешенными. Это в первую очередь четкое, а главное - стабильное разграничение компетенции в финансовой сфере. Субъекты Федерации, органы местного самоуправления совершенно справедливо ставят вопрос о необходимости закрепления за собой на долгосрочной основе налоговых полномочий и иных источников доходов, требуют внесения ясности в отношения между бюджетами разных уровней, а также точного определения правомочий и ответственности регионов и муниципалитетов в сфере владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Существующее уже много лет положение, когда территории из года в год не знают, сведут ли они концы с концами, неприемлемо.
Еще одна важная проблема, чрезвычайно волнующая регионы, - это местное самоуправление. Конституция повысила значимость этого института. Местное самоуправление стало одной из основ конституционного строя. Однако принятое в развитие конституционных установлений законодательство не решало задачи создания эффективно работающей системы гарантий самостоятельного решения населением вопросов местного значения, не определяло механизмы взаимодействия между государственной властью и местным самоуправлением, не разграничивало исчерпывающим образом полномочия между ними. Эти негативные черты федерального законодательства проявились и в законодательстве субъектов Федерации, в связи с чем и потребовалось принятие новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Субъектам Российской Федерации предстоит теперь существенно корректировать свое законодательство в этой сфере. Но, по моему глубокому убеждению, это происходит в развитие норм Конституции о местном самоуправлении, является наиболее адекватным их воплощением в законодательстве.
Важнейшее значение имеет создание в 2002 году Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации - Совета законодателей. Работа этого органа прежде всего направлена на формирование единого правового поля России, решение проблемы неукоснительного главенства Конституции и федеральных законов на всей территории страны.
В целях непрерывного отслеживания проблемных ситуаций, подлежащих законодательному урегулированию, в рамках Совета создана Комиссия по мониторингу законодательства и правоприменительной практики.
Значимость деятельности Совета законодателей подтверждена активным участием Президента России В. Путина в его учреждении и работе. Глава государства принял участие в состоявшемся в Кремле 9 декабря прошлого года пятом заседании Совета законодателей на тему "10-летие Конституции Российской Федерации: достижения и перспективы развития регионального законодательства".
Можно считать, что после установления нового порядка формирования Совета Федерации и создания Государственного совета Российской Федерации удалось практически выстроить систему полноправного участия представителей региональной власти в формировании и проведении общегосударственной политики. Созданы условия для реализации в полном объеме конституционного принципа единства действий всех ветвей и уровней власти.
Все еще впереди!
Прежние составы членов Совета Федерации многое сделали для возрождения России. Они последовательно укрепляли парламентскую демократию, отстаивали целостность государства, выступая против суверенизации регионов и доведения до крайности договорной практики, укрепляли взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. Прошедший период изобиловал кризисными ситуациями, угрожающими целостности государства, политической и социально-экономической стабильности страны. Достаточно вспомнить попытки денонсации Беловежских соглашений или возбуждения процедуры отстранения от должности Президента Российской Федерации, неоднократные обострения ситуации в Чеченской Республике, финансовый крах 1998 года. В этих и во многих других подобных случаях обстановка в Государственной Думе накалялась до предела. Но голос Совета Федерации практически всегда был авторитетным и взвешенным, способствовал политической стабилизации и конструктивному разрешению критических ситуаций.
Членами Совета Федерации была заложена методология глубокого проникновения в сущность сложнейших явлений и проблем современной действительности, выработки собственного понимания перспективных направлений развития страны. Были испытаны разнообразные формы концептуальной проработки важнейших решений, привлечения к этим процессам как отечественного, так и международного научного и экспертного сообщества. В этих целях широко и активно используются разнообразные формы работы: парламентские слушания, конференции, "круглые столы", Дни Совета Федерации в субъектах Российской Федерации и выездные заседания комитетов и комиссий палаты. Многие прежние наработки в области государственного строительства, социально-экономического развития России до сих пор не утеряли своего значения и актуальности. Достаточно сказать, что именно Совет Федерации в свое время предлагал ввести институт федерального вмешательства при нарушении руководителями субъектов Российской Федерации Конституции и федеральных законов, настаивал на укреплении вертикали государственной власти, последовательно проводил идею о разграничении сфер компетенции между уровнями государственной власти не договорами, а федеральными законами.
В тех же целях при Председателе Совета Федерации создан ряд консультативных, координационных и экспертных советов: Научно-экспертный Совет, Координационный совет по проблемам социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, Совет по поддержке малого и среднего предпринимательства, Общественная комиссия по обеспечению равных прав и возможностей мужчин и женщин. Общественные консультативные и экспертные структуры действуют при большинстве комитетов и комиссий палаты.
Одной из форм концептуальной проработки решений в области стратегического развития страны стала организация и проведение крупных международных акций, имеющих принципиальное значение для экономического развития России и расширения интеграционных процессов в рамках Содружества Независимых Государств.
Предыдущие составы членов Совета Федерации совместно с Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ учредили Санкт-Петербургский экономический форум, ставший важнейшим механизмом международного диалога, укрепления международного сотрудничества, вхождения России в мировое политическое, экономическое и культурное сообщество. В этом году форум будет проходить уже в восьмой раз. Растущий авторитет этого представительного международного форума, нередко называемого "русским Давосом", - в значительной мере заслуга и подтверждение преемственности в работе Совета Федерации.
Значимым явлением в экономической жизни Сибири и Дальнего Востока, страны в целом стал Байкальский экономический форум. В прошлом году он был проведен лишь четвертый раз. Но уже очевидна его исключительно важная роль для выработки концептуальных и практических предложений в области рационального использования природных ресурсов, развития энергетики, транспорта, информационной инфраструктуры и человеческого потенциала России во взаимосвязи с государствами Азиатско-Тихоокеанского региона.
Активно осуществлял Совет Федерации и иные свои конституционные полномочия, в том числе по кадровой политике, парламентскому контролю деятельности исполнительной власти.
На качественно новый уровень вышла деятельность Совета Федерации на международной парламентской арене. Новая стратегия развития сотрудничества с международными парламентскими организациями способствует более эффективному продвижению интересов России в международных парламентских кругах и заметному росту авторитета Совета Федерации и его членов.
Приоритетное внимание в этой сфере уделяется взаимодействию с парламентами стран, входящих в Содружество Независимых Государств, как в рамках Межпарламентской ассамблеи (МПА СНГ), так и на двусторонней основе. Совет Федерации стремится ориентировать свою работу на этом направлении на длительную перспективу. Речь идет о расширении диапазона стратегического взаимодействия, законодательном обеспечении интеграционных процессов, сотрудничестве в области трудовой миграции, защите прав граждан России, об укреплении статуса русского языка как языка межнационального общения.
Важнейшей частью этой работы является реализация договоренностей с Белоруссией, Казахстаном и Украиной о создании Единого экономического пространства. По этому вопросу состоялись и начинают приносить свои плоды обстоятельные консультации с руководителями этих стран.
Большое значение придается и укреплению общественных связей Совета Федерации. Надо сказать, что освоение новой роли Совета Федерации в политической жизни страны, более активная реализация его конституционных полномочий создали предпосылки для формирования в глазах общества нового имиджа палаты. Как результат в глазах общественного мнения формируется адекватное представление о Совете Федерации как важнейшем институте российского парламентаризма и единой системы органов государственной власти Российской Федерации.
В целом можно считать, что Совету Федерации удалось без каких-либо сбоев перейти к новой модели функционирования палаты, освоить ту роль, которая была возложена на верхнюю палату российского парламента на современном этапе развития страны.
Вместе с тем у нас, безусловно, имеются определенные планы по дальнейшему совершенствованию деятельности Совета Федерации, повышению эффективности реализации его конституционных полномочий. Нам предстоит продолжить и укрепить конструктивное взаимодействие с вновь избранным корпусом депутатов Государственной Думы четвертого созыва. Есть наработки по более продуктивному участию в федеральном законодательном процессе субъектов Российской Федерации. Требует постоянного внимания вопрос системности формируемого законодательства Российской Федерации, включая его федеральную и региональную составляющие. Представительный орган, как ни одна другая организация, нуждается в целенаправленных и последовательных усилиях по своему совершенствованию и развитию.
Именно такой подход к нашей деятельности дает основания российскому обществу положительно оценивать деятельность Совета Федерации, а корпусу парламентариев - ставить перед собой новые, еще более масштабные задачи по укреплению и развитию Российской Федерации как современного и подлинно конституционного государства.
Мне бы хотелось выразить свою искреннюю благодарность членам Совета Федерации - нынешним и бывшим, всем сотрудникам Аппарата палаты за их неоценимый вклад в становление парламентаризма в России. Большая заслуга работников Аппарата "Совета Федерации состоит в том, что каждый раз при смене состава Совета Федерации им удается обеспечить преемственность, а главное - избежать серьезных сбоев в работе. Аппарат Совета Федерации является необходимым элементом сохранения постоянной работоспособности палаты, хранителем ее опыта. Поэтому мы придаем большое значение вопросам развития Аппарата, совершенствованию стиля и методов его работы.
Жизнь показала, что на всех стадиях своего развития Совет Федерации соответствовал своему конституционному предназначению и закономерности общего вектора развития конституционных государств. Эта палата Федерального Собрания постоянно, при любых обстоятельствах являлась институтом интеграции и консолидации регионов, обеспечивала баланс региональной и общегосударственной составляющих национальных интересов России, демонстрировала и даже символизировала взвешенность, стабильность и ответственность при принятии важнейших государственных решений.
Сергей МИРОНОВ, Председатель Совета Федерации