В Совете Федерации подготовлен и представлен доклад "О состоянии законодательства в Российской Федерации". Здесь впервые проведен комплексный анализ законодательства нашей страны как единой системы - насколько оно соответствует положениям Конституции о базовых ценностях нашего общества и тем конкретным задачам, которые ставятся Президентом Российской Федерации в его ежегодных посланиях Федеральному Собранию.
Не случайно эту важную и масштабную работу взяла на себя именно наша палата. Совет Федерации как завершающее звено в работе парламента над законами несет особую ответственность за их качество. В нем представлены органы власти всех субъектов Российской Федерации - таких разных регионов огромной единой страны. Поэтому для Совета Федерации предмет особого внимания не только отдельный закон сам по себе, но и то, как он вписывается в правовую систему в целом, насколько комплексно она развивается.
В докладе Совета Федерации выявлены основные тенденции российского законодательства, приведены рекомендации по его развитию и устранению недостатков. Но еще более важно найти и устранить причины, которые вообще делают возможными сбои или брак в законодательной работе. Потому что неточность в самом законе или ошибки при его реализации могут нарушить течение жизни миллионов людей, а стране обойтись в миллиарды рублей.
В январе тысячи людей приняли участие в акциях протеста против монетизации льгот. Это пример того, как неудачная, непродуманная реализация закона может превратить хорошую и нужную идею в ее противоположность. На мой взгляд, материалы доклада позволяют сделать важные выводы и предложения по изменению организации законодательной работы, чтобы впредь не было таких "ошибок", из-за которых масса людей теряют деньги и тратят нервы. И первое, что для этого нужно, - это отделить вопросы стратегии развития страны от решения текущих управленческих задач. Кажется довольно очевидным, что выработка оперативных решений исполнительной власти должна вестись, исходя из более общих, долгосрочных целей, которые зафиксированы в законодательстве, а не наоборот.
Но при всей важности задач, решаемых исполнительной властью, многие из них носят краткосрочный, сиюминутный характер. Ответственность Правительства в первую очередь связана с тем, насколько успешно оно обеспечивает выполнение мер с временным горизонтом от нескольких дней до нескольких месяцев. И на вносимые им законопроекты это неизбежно накладывает свой отпечаток.
Вот, например, Налоговый кодекс, который был принят именно для того, чтобы обеспечить стабильность налоговой системы, чтобы инвесторы могли спокойно прогнозировать условия, в которых они будут работать в российской экономике. За шесть лет его существования этот свод налоговых законов благодаря вносимым поправкам сменил 82 разные редакции. То есть в среднем новая редакция Налогового кодекса появлялась чаще, чем раз в месяц. При этом 34 редакции не действовали ни одного дня - новые поправки вносились раньше, чем вступали в действие предыдущие.
Вот она, та ситуация, о которой Президент России сказал: "Частота вносимых в налоговое законодательство изменений явно превышает допустимый уровень. Давайте прямо скажем: это говорит о качестве работы. О невысоком качестве работы. Это затрудняет планирование жизни всем - и государству, и предпринимателям, и гражданам". Ни добавить, ни убавить.
Возьмем другой кодекс - Бюджетный. Он тоже рассматривается как залог стабильности законодательства. Но практически не было такого года, когда ради очередного проекта бюджета в кодекс не вносились бы поправки, не приостанавливалось бы действие каких-то его статей и т.д. Когда Правительство внесло проект бюджета на 2005 год, Счетная палата в своем заключении отметила, что из 117 статей законопроекта 30 не соответствовали Бюджетному кодексу. И что же, может быть, бюджет вернули на доработку? Ничего подобного, опять изменили кодекс.
Примеры можно множить без конца, но суть от этого не меняется. То, что органы исполнительной власти играют ключевую роль в законодательном процессе, ведет к нестабильности законодательства, к его подчинению сиюминутным нуждам, интересам и даже просто удобствам ведомств. Это совершенно ненормальное положение дел. Сложно говорить о верховенстве закона, если на деле он меняется (или отменяется) всякий раз, когда в чем-нибудь мешает Правительству.
Почему такое происходит в демократическом государстве, где Конституцией установлен совершенно четкий порядок разделения полномочий властей и порядок их взаимодействия? Это, безусловно, наследие кризиса девяностых годов, это следование логике кризиса, жизнь по его законам.
Был такой политик в эпоху Великой французской революции - Э.Ж. Сиейес. Так вот много лет спустя его спросили, чем он занимался в годы революционного террора? Сиейес ответил просто: "Я выживал..." Так можно сказать и о всей нашей стране в первой половине 90-х годов. Мы выживали, и это было главной задачей всех органов власти. В том числе и в законодательной работе.
Наверное, в тех условиях иначе было нельзя. Но именно тогда под влиянием кризисной обстановки, кризисной психологии формировалась технология законодательной работы, которая во многом сохранилась до наших дней. То, что принятые в эти годы законы носят отпечаток кризиса, это еще полбеды. Гораздо более серьезно то, что традиции, приемы работы, временной горизонт - все это определялось постоянным наличием многочисленных и очень серьезных опасностей, требовавших немедленной реакции, экстренных мер, пусть даже ценой потерь в более отдаленном будущем.
Кризис давно закончился. С 1999 года, уже шесть лет подряд, экономика России растет. Кризис кончился, а привычки остались. По-прежнему текущие задачи кажутся важнее, чем перспективные.
Целый ряд законов принимается "под условием". На заседаниях и Государственной Думы, и Совета Федерации то и дело возникают ситуации, когда ставится вопрос о необходимости возвращения законопроекта на доработку в Правительство. Но под напором доводов, что этот закон необходим обществу и государству незамедлительно, а поправки в него можно внести потом, он принимается. И действительно, одна часть таких законов сразу начинает претерпевать изменения, другая часть из-за быстрого развития законодательного процесса так и откладывается "на потом", остается действовать в незавершенном виде.
Кстати, подавляющее большинство принимаемых законов представляет собой именно поправки к уже действующим. Не говоря о безумно огромном расходе времени парламента на возвращение к одним и тем же вопросам, это означает еще и крайне низкое качество законодательной работы при полном отсутствии ответственности разработчиков законопроекта. Нормой стали поспешность, небрежность, оправдываемая постоянными пересмотрами законов. Логика проста: все равно постоянно идут поправки к законам, значит, и этот можно поправить, а пока пусть хоть такая норма начнет действовать.
Кстати, замечу, что в саму процедуру работы над законопроектами было бы очень полезно ввести несколько уточнений, учитывающих те проблемы, которые выявлены многолетним уже опытом законодательной работы Федерального Собрания. В частности, установить запрет на пересмотр закона в течение года после его принятия. Это очень сильно бы подняло планку требований к каждому новому законопроекту. Нельзя допускать и поспешность, фактический пропуск установленных этапов при принятии законопроектов. Ненормально, когда Государственная Дума, как это бывает сейчас, принимает законопроект сразу в трех чтениях. Мало того что это снижает качество, так еще и лишает другие субъекты законодательной инициативы, в том числе Совет Федерации, законодательные органы субъектов Федерации, возможности внести свои поправки и предложения ко второму чтению. Наконец, жизненно необходима обязательная криминологическая и антикоррупционная экспертиза законопроектов. Все эти меры назрели, их осуществление позволит значительно повысить эффективность законотворческого процесса.
Можно, конечно, упрекнуть всех нас, законодателей: почему же вы столько лет молчаливо соглашались со всем происходящим и дружно голосовали за предложения Правительства? Это верно. Но это именно неписаное правило, традиция, устоявшаяся технология, основанная на общей нашей памяти о реальных и грозных опасностях кризисных лет. И выступить против нее не так просто, как кажется. Для этого нужна полная уверенность в том, что острый кризис с его угрозами миновал, что жизнь возвращается в нормальную колею, что теперь не опасны задержки с принятием законов, если этим обеспечивается их высокое качество.
Когда корабль идет извилистым проливом, главным действующим лицом становится лоцман. Только он знает все отмели и подводные камни. Но после выхода в открытое море, когда опасное место остается позади, цель плавания определяет капитан, а курс к ней прокладывает штурман. Значит ли это, что лоцман утратил доверие? Ни в коем случае. Он честно выполнил свою работу и заслужил благодарность за это.
Так и Правительство - не в конкретном персональном составе, а как институт государственной власти - в годы кризиса сыграло очень важную роль в организации законодательного процесса. Хорошо ли, плохо ли, но страна пережила один из тяжелейших периодов в своей истории. Но сегодня на первый план должны выйти другие механизмы управления законодательным процессом - рассчитанные на перспективу, на обеспечение устойчивого развития.
Во-первых, есть Конституция, которая устанавливает "систему координат" - базовые ценности в сфере прав и свобод человека и гражданина. Обязанность государства обеспечить соблюдение и защиту прав человека и гражданина сама по себе задает стратегию действий государства далеко в будущее. Потому что недостаточно объявить человеку о его правах, надо еще дать ему возможность этими правами пользоваться - и в политической сфере, и в социально-экономической. И политика государства должна быть построена так, чтобы к этой цели мы планомерно, последовательно приближались.
Во-вторых, Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Сделанный нами анализ ежегодных посланий Президента показывает, что в них комплексно ставятся задачи по развитию законодательства, рассчитанные на среднесрочную перспективу.
Не случайно эти послания обращены именно к Федеральному Собранию, к законодательному органу.
В-третьих, двухпалатный парламент, все члены которого за последние годы полностью переведены в режим работы на постоянной основе, обязан и способен самостоятельно, профессионально, не передоверяя это дело исполнительной власти, вести разработку законов в соответствии с положениями Конституции и задачами, поставленными Президентом. Федеральное Собрание знает, как разрабатывать законы грамотно и системно. Нужно дать ему возможности, в том числе организационные и материальные, заниматься этим без помех, избавив Правительство от несвойственной ему функции массового производства законопроектов.
Кроме того, в регионах также сформировался высокопрофессиональный корпус законодателей. Этот потенциал необходимо использовать в законодательном процессе на федеральном уровне через активно работающий Совет законодателей.
Предложения других субъектов законодательной инициативы, в том числе Правительства, надо рассматривать, учитывать, но только в контексте общей стратегии развития законодательства.
Осуществляя исполнительную власть, Правительство по сути находится в режиме постоянного реагирования на изменения текущей ситуации. Было бы глупо призывать не учитывать эту реальность в законодательной работе. Тем более что ряд нормотворческих функций, например по разработке федерального бюджета, закреплен законодательством именно за Правительством. Но подчинять развитие правовой системы в целом, стратегию государственной политики требованиям постоянно меняющейся обстановки - значит пассивно следовать за событиями.
Поэтому хочу подчеркнуть еще раз: эта логика поведения оправданна в кризисной ситуации. Так можно выживать. Но жить по законам кризиса нельзя.
***
Нужно дать ему возможности, в том числе организационные и материальные, заниматься этим без помех, избавив Правительство от несвойственной ему функции массового производства законопроектов.
Сергей МИРОНОВ, Председатель Совета Федерации