В нынешнем году исполняется 15 лет Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств (МПА СНГ). Это хороший повод подвести некоторые итоги деятельности Ассамблеи, задуматься над перспективами ее дальнейшего развития.
Напомню, что МПА СНГ была основана 27 марта 1992 года в Алма-Ате. Соглашение о ее создании подписали главы парламентов Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Таджикистан, Республики Узбекистан, Кыргызской Республики и Российской Федерации. Межпарламентская Ассамблея была учреждена как консультативный орган в целях подготовки проектов законодательных документов, представляющих взаимный интерес для стран-участниц Соглашения.
В 1993-1995 годах членами Ассамблеи кроме названных выше стали парламенты Азербайджанской Республики, Грузии и Республики Молдова, а в 1999 году к Алма-Атинскому соглашению присоединилась Украина.
В мае 1995 года главы государств СНГ подписали Конвенцию о Межпарламентской Ассамблее государств - участников Содружества Независимых Государств, которая вступила в силу 16 января 1996 года. В соответствии с этим документом МПА получила официальный статус межгосударственной организации и заняла ведущее место в системе органов Содружества Независимых Государств.
За пятнадцать лет состоялось 27 пленарных заседаний Межпарламентской Ассамблеи, а очередное, 28-е, пройдет 31 мая нынешнего года в Таврическом дворце в Санкт-Петербурге.
Следует подчеркнуть, что вся деятельность МПА на протяжении 15 лет ее работы была самым тесным образом связана с процессами становления и эволюции самого Содружества, со всеми успехами и трудностями в его развитии. В полной мере это относится и к нынешнему очень непростому и, я бы сказал, переходному этапу в истории СНГ.
Главное направление - сближение законодательств
Основным в деятельности МПА является гармонизация и сближение законодательств государств - участников Содружества. Это находит отражение в принимаемых Межпарламентской Ассамблеей модельных законодательных актах и рекомендациях. Важно отметить, что при подготовке таких документов учитывается богатый опыт парламентов всех стран Содружества, а также целого ряда международных парламентских организаций.
За 15 лет работы МПА СНГ было принято более 200 модельных законов и кодексов. Можно с уверенностью сказать, что содержащиеся в этих документах нормы создают реальные предпосылки для сближения национального законодательства стран Содружества в различных областях. В немалой степени этому способствует и то обстоятельство, что решения Межпарламентской Ассамблеи и ее органов вырабатываются на основе консенсуса, что позволяет заинтересованным сторонам принимать взаимоприемлемые документы.
В экономической сфере основным направлением модельного законотворчества является формирование правовых основ общего экономического пространства. В частности, речь идет о правовом обеспечении создания зоны свободной торговли. Адаптации стран Содружества к условиям рыночной экономики способствовало принятие Межпарламентской Ассамблеей целого ряда модельных законодательных актов. В том числе трех частей модельного Гражданского кодекса, Общей части и ряда глав Специальной части Налогового кодекса, модельного закона "Об электронной цифровой подписи" и т. д.
В декабре 2004 года на базе МПА СНГ состоялось заседание парламентских делегаций государств - участников Соглашения о формировании Единого экономического пространства (ЕЭП). На этом заседании было принято решение об учреждении консультативного института, в рамках которого осуществлялось бы сотрудничество парламентов государств - участников Соглашения в области законодательного обеспечения формирования ЕЭП. В результате были созданы специальные группы для работы на этом ответственном и перспективном направлении нашего взаимодействия.
Мы, как парламентарии, ясно осознаем значение социальной составляющей в ходе проведения рыночных преобразований в странах Содружества. Вот почему с каждым годом возрастает роль Межпарламентской Ассамблеи в разработке согласованных подходов к гуманитарному сотрудничеству, решению проблем социальной политики, соблюдению основных прав и свобод человека. Важным этапом в этом процессе стало принятие Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств. Был также принят ряд модельных законодательных актов и рекомендаций, направленных на защиту детства и социальную защиту населения в условиях рынка.
Без внимания Межпарламентской Ассамблеи не остаются и другие важные направления законодательного обеспечения интеграционного сотрудничества. Это охрана окружающей среды, борьба с преступностью и коррупцией, противодействие международному терроризму.
В качестве примера активизации законодательной деятельности на последнем направлении можно привести создание по инициативе МПА и на ее базе в 2004 году Объединенной комиссии по гармонизации законодательства в сфере борьбы с терроризмом, преступностью и наркобизнесом в Содружестве. Примечательно, что в состав этой Объединенной комиссии помимо представителей национальных парламентов и членов Постоянной комиссии МПА СНГ по вопросам обороны и безопасности вошли представители правоохранительных органов государств - участников СНГ и межгосударственных органов Содружества.
Конечно, мы далеки от того, чтобы рассматривать результаты нашей работы по сближению законодательства стран СНГ как полностью удовлетворительные. Сделано, безусловно, немало, но еще больше предстоит сделать. Мне представляется, что многое в разработке модельных законов будет зависеть от усилий профильных комитетов и комиссий национальных парламентов. Именно они могли бы взять на себя нелегкий труд подготовки новых модельных актов для их последующего внесения в МПА СНГ.
По предложению профильных комитетов и комиссий Совета Федерации в 2003-2004 годах были подготовлены программы разработки таких законов. В 2005 году принята трехлетняя программа на период 2005-2007 годов. Основной целью всех программ является сближение и гармонизация национальных законодательств в государствах Содружества.
В результате их выполнения внесен весомый вклад в разработку модельного законодательства для стран Содружества. Так, за 2003 год было разработано десять модельных законов, в 2004 году - тринадцать. Сейчас, в ходе выполнения программы 2005-2007 годов, подготовлено 30 проектов модельных законодательных актов.
Модельные законы, подготовленные в соответствии с программами Совета Федерации, активно используются национальными парламентами. Так, например, в принятых в Украине законах учтены многие положения модельного акта "О противодействии организациям и лицам, деятельность которых имеет целью осуществление актов терроризма на территориях других государств". При подготовке в 2004 году проекта Закона Российской Федерации "О противодействии терроризму" разработчиками использован концептуальный подход, рекомендованный новой редакцией модельного закона "О борьбе с терроризмом". Проект модельного закона "О статусе работника образования" будет использован при разработке Кодекса законов об образовании в Республике Молдова. Он же послужит основой для дальнейшего формирования правовой базы образования и подготовки профессиональных кадров в Республике Казахстан. Модельный закон "О банкротстве банков", Положение о защите прав инвесторов на рынке ценных бумаг, модельный Экологический кодекс для государств - участников СНГ после принятия их Межпарламентской Ассамблеей предполагается использовать в качестве основополагающих документов при разработке аналогичных законодательных актов Республики Таджикистан. Модельный закон "Об информатизации, информации и защите информации" был положен в основу аналогичного российского закона, модельный акт "О почтовой деятельности" - в новую редакцию закона Республики Узбекистан "О почте".
МПА и развитие демократических процессов в Содружестве Задачи развития демократии, соблюдения прав человека все эти годы постоянно находились в центре внимания Межпарламентской Ассамблеи. Причем здесь речь идет уже не только о разработке модельного законодательства в данной сфере. Начиная с марта 1994 года, когда группа наблюдателей от МПА СНГ впервые ознакомилась с ходом выборов в парламент Казахстана, депутаты государств - участников Межпарламентской Ассамблеи по приглашению органов власти регулярно принимают участие в мониторинге избирательных процессов в странах Содружества.
Следует отметить, что МПА не ограничивает географию наблюдения за выборами и мониторинга развития демократии только странами Содружества. Представители Ассамблеи были на выборах президента и парламента Югославии в сентябре 2001 года, на парламентских выборах в Республике Сербия в январе 2007 года. Парламентарии стран Содружества следили также и за ходом местных выборов в Великобритании.
Накопленный нами опыт наблюдения за выборами в странах СНГ и за его пределами показал необходимость принятия Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества, в которой были бы сформулированы единые критерии. В результате проект такой Конвенции был представлен Ассамблеей в Совет глав государств. В октябре 2002 года в Кишиневе президенты семи стран Содружества подписали этот документ.
Значение Конвенции состоит не только в том, что в ней были обобщены и сформулированы наиболее прогрессивные наработки в сфере проведения свободных выборов, которые содержатся в документах различных международных организаций, но и в том, что она, по сути дела, заложила основу современных избирательных стандартов.
Важным этапом в развитии демократических процессов на пространстве Содружества стало создание Международного института мониторинга развития демократии, парламентаризма и соблюдения избирательных прав граждан государств - участников МПА СНГ. Этот институт был учрежден 10 февраля 2006 года на выездном заседании Совета Ассамблеи в Киеве.
Сейчас его разработки активно используются миссиями наблюдателей МПА. В феврале 2007 года институт провел первый семинар по подготовке международных наблюдателей за выборами в государственные органы власти. А 28 марта 2007 года между Советом МПА СНГ и Милли Меджлисом Азербайджанской Республики подписано Соглашение об открытии в Баку первого в Содружестве филиала этого Международного института.
Данное направление работы Ассамблеи представляется мне исключительно актуальным и перспективным. Причем это касается мониторинга за процедурой выборов не только в странах Содружества, но и за его пределами.
Гуманитарное сотрудничество
Значительная часть работы нашей Ассамблеи посвящена развитию гуманитарного сотрудничества стран Содружества, прежде всего в области культуры. И это вполне объяснимо. Исторически сложившаяся общность культур наших государств является достоянием всех народов СНГ. Вместе с тем каждая страна обладает самобытной культурой, что и определяет ее образ в мировой культуре. Сохранить культурную общность, приумножить ее, развивать национальную самобытность, обеспечивая одновременно возможность взаимообогащения культур, -одна из важнейших задач законотворчества в гуманитарной сфере.
В ходе своей работы Межпарламентская Ассамблея конкретными делами демонстрирует уважительное отношение к истории и культурным традициям наших народов. Не случайно именно в штаб-квартире Ассамблеи проходили празднования 150-летия со дня рождения народного поэта Казахстана А. Кунанбаева, 150-летия композитора Н. А. Римского-Корсакова, 200-летия со дня рождения А. С. Пушкина, 150-летия поэта-акына Д. Джабаева - выдающихся деятелей культуры и искусства, творческое наследие которых вошло в сокровищницу мировой культуры и имеет непреходящую ценность для всех наших народов. Именно в Таврическом дворце широко отмечалось тысячелетие кыргызского национального эпоса "Манас", 1100-летие государства Саманидов, другие знаменательные даты из истории стран Содружества.
Большую лепту внесла Межпарламентская Ассамблея и в празднование 300-летнего юбилея Санкт-Петербурга - события огромного культурно-исторического значения. Напомню, что именно по инициативе Ассамблеи Совет глав государств Содружества объявил 2003 год Годом Санкт-Петербурга.
Миротворческая деятельность Ассамблеи
Одним из важнейших направлений деятельности МПА является ее миротворческая деятельность на пространстве Содружества. С этой целью в составе Ассамблеи были созданы миротворческие парламентские группы. В результате усилий Межпарламентской Ассамблеи СНГ с 1994 года по настоящее время на основании Бишкекского протокола обеспечивается прекращение огня в Нагорном Карабахе. Совет глав государств СНГ высоко оценил миротворческую миссию Межпарламентской Ассамблеи в этом регионе. Заметную роль сыграли усилия Ассамблеи и в политическом урегулировании ситуации в Республике Таджикистан.
В 2005 году в соответствии с решением Совета МПА СНГ была образована межпарламентская группа по содействию Кыргызской Республике. Деятельность межпарламентской группы, созданной в целях содействия демократическим процессам в Кыргызской Республике, оказала позитивное влияние на решение правовых и экономических вопросов в этой стране.
Ассамблея и другие межпарламентские организации
Важная особенность Межпарламентской Ассамблеи - ее открытость, готовность к сотрудничеству со всеми заинтересованными аналогичными организациями. Вся работа Ассамблеи на протяжении 15 лет убедительно подтверждает этот тезис.
Прежде всего, конечно, речь идет о взаимодействии с межпарламентскими структурами на пространстве самого Содружества. Как известно, интеграционные процессы в СНГ развиваются на разноуровневой и разноскоростной основе. Ряд объединений на этом пространстве ушли дальше остальных.
Взять, например, Евразийское экономическое сообщество. В рамках ЕврАзЭС создана нормативная база зоны свободной торговли в виде двухсторонних и многосторонних договоров. Сейчас стоит задача создания полноценного Таможенного союза. Для этого, по имеющейся информации, необходимо завершить работу над 25 дополнительными документами, семнадцать из них согласованы на экспертном уровне, а еще восемь должны быть доведены в ближайшее время. Это большой объем работы. Представляется, что накопленный в рамках МПА СНГ опыт модельного законотворчества в данной области мог бы использоваться и парламентариями ЕврАзЭС.
То же самое можно сказать и о созданной недавно Парламентской Ассамблее Организации Договора о коллективной безопасности. Ее первое заседание состоялось 30-31 марта 2007 года в Санкт-Петербурге. Не сомневаюсь, что солидные наработки МПА СНГ в сфере безопасности могут и должны быть использованы в работе этой новой межпарламентской структуры.
Взаимодействие Межпарламентской Ассамблеи с другими подобными организациями конечно же не ограничивается только пространством Содружества. В соответствии со статьей 12 Конвенции о Межпарламентской Ассамблее СНГ она обладает правом заключения международных договоров. Благодаря этому МПА заключила соглашения о сотрудничестве с рядом ведущих международных организаций мира, среди которых Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), Парламентская Ассамблея Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, Северный Совет, Центрально-Американский Парламент, Латино-Американский Парламент и т. д.
Уже многие годы важное место во внешних связях Ассамблеи занимает ПАСЕ, совместно с которой начиная с 2002 года ежегодно проводятся конференции по вопросам общеевропейского сотрудничества. Такие конференции были посвящены 300-летию Санкт-Петербурга, 60-летию Победы антигитлеровской коалиции во Второй мировой войне, 100-летию учреждения Государственной Думы в России, вопросам межкультурного и межрелигиозного диалога. Кстати, 31 мая 2007 года намечено совместное заседание Совета МПА СНГ и Председательского комитета ПАСЕ по случаю 10-летия подписания Соглашения о сотрудничестве.
Важнейшим партнером Межпарламентской Ассамблеи СНГ является Организация Объединенных Наций. МПА сотрудничает как с центральными органами ООН в Нью-Йорке, так и с ее структурами в Вене, Женеве.
Отдельно хотел бы сказать о роли МПА и Совета Федерации в организации и становлении петербургских экономических форумов. Сегодня это важнейшая площадка делового сотрудничества. В работе форумов, а в этом году состоится уже 11-й, принимали участие не только парламентарии Содружества, но и многие руководители СНГ, других стран.
Вместе с тем, касаясь темы участия наших представителей в работе других межпарламентских организаций, не могу не отметить один важный момент. Мне кажется, что нам следовало бы лучше координировать позиции друг друга, добиваться консолидированного выступления представителей МПА СНГ на международных форумах в отстаивании интересов каждой из стран и Содружества в целом.
Это тем более своевременно, что сейчас, как известно, разрабатываются предложения по реформированию и совершенствованию органов СНГ. В рамках Межгосударственной рабочей группы для подготовки проекта концепции дальнейшего развития Содружества идет поиск оптимальной модели функционирования этого объединения. Но уже сейчас ясно, что из трех имеющихся вариантов реформирования СНГ - по образцу Евросоюза, по примеру "группы восьми" и путем эволюционного совершенствования - предпочтение следовало бы отдать третьему варианту.
Его несомненное достоинство видится в том, что данный вариант не предусматривает резкого слома всего накопленного позитива сотрудничества, а предполагает постепенное, эволюционное совершенствование имеющейся структуры. Убежден, что в полной мере это относится и к МПА СНГ.
В условиях реформирования Содружества роль Межпарламентской Ассамблеи, несомненно, возрастает. Поэтому требуется не только разработать и запустить действенные механизмы интеграции стран СНГ, но и законодательно защитить их, обеспечив им режим наибольшего благоприятствования в правовом поле. Парламенты наших стран, выполняя волю народов, должны всемерно способствовать развитию позитивных процессов, направленных на укрепление единства.
Убежден, что Содружество может и должно обрести второе дыхание, превратившись в организацию принципиально нового типа, а накопленный Межпарламентской Ассамблеей опыт и имеющийся потенциал в сфере модельного законотворчества, миротворческой и международной деятельности способен стать незаменимым подспорьем для поиска оптимальных путей интеграции в Содружестве Независимых Государств на длительную перспективу.
Председатель Совета федерации Сергей Миронов.