С 1 января 2011 г. вступит в силу инициированный президентом России Дмитрием Медведевым закон (федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации»), согласно которому кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть только российский гражданин, являющийся депутатом законодательного органа власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта Федерации.
Таким образом, был найден приемлемый, более демократичный порядок формирования Совета Федерации, отвечающий требованиям Конституции. Совет Федерации поддержал данную инициативу президента, поскольку избрание (назначение) представителей в Совет Федерации только из числа региональных и местных депутатов существенно усилит применение демократических процедур при формировании палаты, поможет Совету Федерации более эффективно выполнять свои полномочия, укрепить нашу связь с регионами.
Давно обсуждается вопрос о необходимости введения выборных механизмов при формировании палаты. Более того, я являюсь последовательным сторонником выборности членов Совета Федерации населением регионов.
Вместе с тем 25 октября в Государственную думу двумя депутатами от «Единой России» был внесен законопроект (проект федерального закона № 445047-5 «О внесении изменений в статью 2 федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации» (в части изменения процедуры установления даты начала полномочий и даты начала исполнения полномочий нового члена Совета Федерации), меняющий ранее принятый по инициативе президента закон об изменении порядка формирования Совета Федерации. Особую озабоченность вызывает скорость его принятия: уже 1 ноября, через неделю после внесения, он был принят «в первом чтении и в целом», т. е. сразу в трех чтениях. Этот законопроект лишает конституционного права внесения поправок как сам Совет Федерации, так и региональные органы власти, о которых на словах так пекутся авторы законопроекта.
По их мнению, вопрос о начале исполнения полномочий нового сенатора «является техническим и не требует специальных процедур». Однако такое видение предмета свидетельствует о полном незнании или нежелании вникать в сущность вопроса.
Этот документ устанавливает, что с 1 января 2011 г. избранный (назначенный) член Совета Федерации будет приступать к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении) соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Напомню, что в настоящее время полномочия члена Совета Федерации начинаются со дня принятия Советом Федерации решения о подтверждении полномочий данного члена Совета Федерации. Это позволяет Совету Федерации на законных основаниях осуществлять проверку соответствия вновь избранного (назначенного) члена Совета Федерации и порядка его делегирования законодательным требованиям.
Такая проверка необходима, поскольку практика знает много случаев, когда кандидатуры новых сенаторов не соответствовали требованиям действующего законодательства и делегировались в палату с нарушением установленного порядка.
Инициированный российским президентом закон установил, что с 1 января 2011 г. Совет Федерации не будет подтверждать полномочия вновь избранных (назначенных) сенаторов, но будет подтверждать получение документов на них в порядке, предусмотренном регламентом палаты.
Поспешно же принятый 1 ноября Государственной думой закон пошел еще дальше — в нем вообще не предполагается, что Совет Федерации каким-либо образом, пусть даже формальным, будет проверять обоснованность делегирования нового члена Совета Федерации и правильность всех необходимых документов.
Наверное, не ошибусь, если скажу, что это ставит крест на стабильной работе Совета Федерации на постоянной профессиональной основе. Закладывается мина замедленного действия, ее последствиями вполне могут стать не только существенное снижение профессионального состава и качества работы верхней палаты, но и очередной кризис в регулировании федеративных отношений в стране в целом.
С юридической точки зрения к закону могут быть высказаны следующие замечания.
1. Орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший решение об избрании (назначении) члена Совета Федерации, не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации. При этом принятый Государственной думой закон устанавливает, что избранный (назначенный) член Совета Федерации приступает к осуществлению своих полномочий на десятый день со дня вступления в силу решения о его избрании (назначении).
Предложенные сроки таковы, что возможна ситуация, когда член Совета Федерации уже должен будет в силу закона приступить к осуществлению своих полномочий, а документы о его избрании (назначении) в Совет Федерации еще не поступят. Указанное обстоятельство может создать непреодолимые трудности по реализации предусмотренных законом требований.
2. В предлагаемых законом изменениях отсутствует какой-либо механизм проверки, пусть даже предварительной, соблюдения процедуры избрания (назначения) члена Совета Федерации. Такая проверка необходима для того, чтобы определить, были выполнены при избрании (назначении) члена Совета Федерации все требования и условия, установленные действующим законодательством, или нет.
Более того, отсутствует и какой-либо механизм последующего контроля за соблюдением указанных требований и условий.
Таким образом, Совет Федерации отстраняется от вопросов предварительной проверки законности мандатов парламентариев, что полностью противоречит сложившейся мировой практике, согласно которой вопросы обеспечения правомочности составов парламентов (палат парламентов) являются предметом компетенции самих парламентов (палат парламентов). Теряется смысл существования самих мандатных комиссий.
Такое регулирование представляется недопустимым с точки зрения проблемы обеспечения конституционной правомочности состава Совета Федерации как палаты представительного и законодательного органа Российской Федерации.
Это приведет к резкому увеличению и без того имеющих место коррупционных рисков, существенному ослаблению механизма сдержек и противовесов в рамках взаимоотношений федерального центра и регионов, а также, как представляется, к многочисленным судебным спорам о законности (незаконности) избрания (назначения) представителей в Совет Федерации.
В связи с этим вспоминаются слова классика бикамерализма Иеремии Бентама, который, приводя аргументы в пользу разделения законодательного корпуса на две палаты, писал: «Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способами».
Этот образ устойчивого корабля-государства имеет особое значение в отношении Совета Федерации. В отличие от Государственной думы, состав которой отражает очень подвижные политические предпочтения населения на момент выборов, Совет Федерации связан с представительством более фундаментальных интересов российских регионов и проживающих в них граждан, а следовательно, и выражением государственных интересов в целом. Совет Федерации несет ответственность за состояние дел в таких важнейших сферах жизнедеятельности страны, как обеспечение государственного суверенитета и территориальной целостности, национальной безопасности, режима конституционной и общей законности и правопорядка, стабильности федеративных и межнациональных отношений, а также политико-территориального устройства Российской Федерации.
В завершение хотелось бы еще раз высказать давно сформулированную мной позицию: наилучшей моделью формирования Совета Федерации является выборность. Я всегда, с первого дня работы в палате, указывал на это, являюсь приверженцем этой позиции и сейчас.
Полагаю, что только после установления порядка, при котором Совет Федерации будет формироваться путем избрания, смогут утихнуть все эти многочисленные споры о возможных плюсах и минусах той или иной модели формирования палаты. Избрание членов Совета Федерации непосредственно населением регионов, пожалуй, самый демократичный способ образования состава палаты, при котором мандат сенатора будет наиболее легитимным.
К сожалению, Конституция Российской Федерации, оставив на усмотрение федерального законодателя вопрос порядка формирования палаты, заложила ту правовую неопределенность, которая не разрешена до настоящего времени. Для разрешения этого вопроса необходимо либо изменить соответствующее положение Конституции Российской Федерации, либо установить на законодательном уровне такой порядок применения выборных процедур, который соответствовал бы положениям Конституции Российской Федерации в части формирования Совета Федерации.
Думаю, что второй вариант вполне реализуем. Например, Совет Федерации может формироваться из числа лиц, выдвинутых на альтернативной основе соответственно региональным парламентом и главой субъекта Российской Федерации и поддержанных на предварительном голосовании населением субъекта. Это не будет избранием как таковым, но основное содержание выборной процедуры — голосование населения — будет присутствовать. Окончательное же решение на основании итогов голосования, обязанность делегировать того кандидата, за которого проголосовало большинство населения региона, будет принимать соответствующий орган региональной власти, делегирующий члена Совета Федерации. Это, в свою очередь, будет согласовываться с положением Конституции Российской Федерации в части вхождения в Совет Федерации двух представителей от каждого региона: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
Конституционно-правовая природа Совета Федерации предопределяет необходимость выбора такой модели ее формирования, при которой будет обеспечена стабильная деятельность на постоянной профессиональной основе. Глубоко убежден, что альтернативы выборности палаты регионов просто не существует.
Мы обязаны учитывать не интересы региональных властных структур, а жизненные потребности людей в регионах большой и великой страны!